11. Omgevingsrecht – Algemene wet bestuursrecht (2)
Bezwaar en beroep (hoofdstukken 6 t/m 8 van de Algemene wet bestuursrecht)
***
In dit hoofdstuk gaan we kort in op de de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb. Deze gaan over de rechtsbescherming tegen besluiten (bezwaar en beroep). Oftewel de acties die de (belanghebbende) burger (particulier, organisatie of bedrijf) kan ondernemen tegen besluiten van bestuursorganen.
Basisprocedure van de Awb
Zoals we in een eerder hoofdstuk al aangaven gaat de basisprocedure van de Awb uit van de volgende opeenvolging van acties:
– het bestuursorgaan neemt een besluit (het ‘primaire besluit’).
– een belanghebbende kan tegen het primaire besluit bezwaar maken.
– het bestuursorgaan beslist op het bezwaar (het neemt een ‘besluit op bezwaar’, oftewel ‘bob’).
– de belanghebbende kan tegen het bob beroep bij de bestuursrechter instellen.
– de bestuursrechter doet uitspraak.
– de belanghebbende kan tegen die uitspraak hoger beroep instellen.
– de hogerberoepsrechter doet uitspraak.
Op deze basisprocedure bestaan vele uitzonderingen.
Overzicht van de hoofdstukken 6, 7 en 8 Awb
Kort gezegd geldt het volgende:
Hoofdstuk 6 bevat voorschriften die gelden voor zowel de bezwaar- als de beroepsprocedure.
Hoofdstuk 7 bevat voorschriften die specifiek voor de bezwaarprocedure gelden.
Hoofdstuk 8 bevat voorschriften die specifiek voor de (hoger)beroepsprocedure en de voorzieningenprocedure (het bestuursrechtelijk ‘kort geding’) gelden.
Hoofdstuk 6 – Algemene bepalingen over bezwaar en beroep
Bezwaar- en beroepschrift
Art. 6:4, lid 1 bepaalt dat tegen een besluit van een bestuursorgaan bezwaar kan worden gemaakt door een bezwaarschrift in te dienen bij dat bestuursorgaan. Het instellen van beroep bij een bestuursrechter geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij die rechter (lid 3)
Eisen aan de inhoud van bezwaar- en beroepschriften
De inhoudelijke eisen waaraan een bezwaar- of beroepschrift moet voldoen, staan in art. 6:5. Het bezwaar- of beroepschrift moet zijn ondertekend en bevat ten minste:
– de naam en het adres van de indiener,
– de dagtekening,
– een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht, en
– de gronden van het bezwaar of beroep.
Wordt aan deze eisen niet voldaan, dan wordt het bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijk verklaard mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn (art. 6:6). Deze verplichting voor het bestuursorgaan en de bestuursrechter om de indiener eerst een termijn te geven voor het herstel van het verzuim ligt ten grondslag aan de zogenaamde ‘pro forma’ bezwaar- en beroepschriften. Indieners daarvan verzuimen met opzet de gronden van bezwaar of beroep op te nemen en lokken zo een hersteltermijn uit. Let hierbij wel op, want het is niet altijd mogelijk om pro forma bezwaar en/of beroep in te stellen (zie o.a. de in een later hoofdstuk te spreken Crisis- en herstelwet).
Termijn voor bezwaar en beroep
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken (art. 6:7). De hierop volgende artikelen geven hierover verdere voorschriften (zoals vanaf welk moment de termijn begint te lopen).
Overige voorschriften
Overige voorschriften in hoofdstuk 6 betreffen o.a. het voorschrift dat geen beroep kan worden ingesteld als niet eerst gebruik is gemaakt van de gelegenheid om een zienswijze of bezwaar in te dienen (art. 6:13), de doorzendplicht van het bestuursorgaan als bij hem een voor een ander bestuursorgaan bedoeld stuk is ingediend (art. 6:15) en het feit dat het instellen van bezwaar of beroep de werking van het besluit in principe niet schorst (6:16) (hetgeen reden kan zijn om schorsing van het besluit te vragen bij de voorzieningenrechter; bijvoorbeeld schorsing van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (de voormalige bouwvergunning)).
Hoofdstuk 7 – Bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep
Eerst bezwaar, dan beroep
Dit hoofdstuk begint met de bepaling dat belanghebbenden eerst bezwaar dienen te maken tegen een besluit voordat zij daartegen in beroep kunnen gaan bij de bestuursrechter (art. 7:1). Op deze regel bestaan uitzonderingen, zoals in het geval dat een besluit is voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure).
Overige bepalingen
De volgende artikelen van dit hoofdstuk beschrijven hoe de bezwaarprocedure er uitziet. Het bepaalt o.a. dat de bezwaarmaker moet worden gehoord (art. 7:2), dat van het horen een verslag wordt gemaakt (art. 7:7), dat tot 10 dagen voor de hoorzitting nadere stukken kunnen worden ingediend (art. 7:4), geeft regels over de beslistermijn (art. 7:10), over de eventuele onafhankelijke bezwaarcommissie (art. 7:13) en over de vergoeding van eventuele kosten die de bezwaarmaker heeft gemaakt (art. 7:15).
Hoofdstuk 7 leest als een handboek voor de bezwaarprocedure. Het is nuttig om het gewoon eens door te lezen.
Besluit op bezwaar
Belangrijk is art. 7:11. Lid 1 bepaalt: “Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.” Op grondslag van het bezwaarschrift moet een heroverweging plaatsvinden. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan nog eens goed naar het besluit kijkt. De bezwaarprocedure is dan ook geen rechtsstrijd waarbij het bestuursorgaan zijn besluit ‘verdedigt’ tegen de bezwaren van de bezwaarmaker. Althans, dat hoort niet het geval te zijn. De praktijk is echter nog wel eens anders. Vaak worden (de medewerker van) het bestuursorgaan en de bezwaarmaker tijdens de hoorzitting tegenover elkaar geplaatst en stelt een bezwaarcommissie zich op als een soort van rechter. Ten onrechte dus, want de bezwaarfase is er juist voor om het besluit nog eens goed te overwegen (op grondslag van het bezwaar), en niet om het koste wat kost in bezwaar overeind te houden.
De bezwaarprocedure mondt uit in een ‘besluit op bezwaar’ (ook wel ‘bob’ genoemd. Het besluit waartegen het bezwaar werd ingediend wordt het ‘primaire besluit’ genoemd.
Hoofdstuk 8 – Bijzondere bepalingen over de wijze van procederen bij de bestuursrechter
Besluiten waartegen beroep kan worden ingesteld
Dit hoofdstuk begint met de bepaling: “Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.“ (art. 8:1). Zoals we hiervoor zagen verplicht art. 7:1 echter om eerst bezwaar te maken (behoudens uitzonderingen).
Uitgangspunt is dus dat belanghebbenden beroep (na voorafgaand bezwaar) kunnen instellen tegen besluiten. In eerdere hoofdstukken zagen we echter al dat het besluitbegrip wel erg ruim is (zie art. 3:1, lid 1: “Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.”). De beroepsmogelijkheid tegen besluiten wordt in hoofdstuk 8 daarom beperkt in de artt. 8:3 tot en met 8:5. Zo bepaalt bijvoorbeeld art. 8:3, lid 1 dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift (‘avv’) of een beleidsregel. Tegen gemeentelijke verordeningen (die immers avv’en bevatten) staat dan ook geen beroep open. Tegen een bestemmingsplan (dat eveneens avv’en bevat) staat echter weer wel beroep (bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State; ‘ABRvS’) open. Die afwijkende beroepsmogelijkheid is specifiek gecreëerd door de wet (zie art. 8:6 van de Awb en art. 2 van bijlage 2 bij de Awb waarnaar in dat artikel wordt verwezen).
De artt. 8.3 tot en met 8:5 zijn nogal complex. In die artikelen worden allemaal specifieke besluitsoorten genoemd die niet vatbaar zijn voor beroep. Bovendien wordt in deze artikelen verwezen naar een bijlage bij de Awb waarin ook weer vele uitzonderingen zijn opgenomen (waaronder uitzonderingen op de regel dat men eerst naar de rechtbank moet voordat men in hoger beroep kan, en ook andere uitzonderingen). Wij gaan daar hier verder niet op in. Bij de bespreking van de omgevingsrechtelijke wetten gaan we op beroepsmogelijkheden in zoals die voor die specifieke wetten gelden. Voor hier zou dat te ver voeren.
Procedure
Hoofdstuk 8 laat zich net als hoofdstuk 7 lezen als een handboek voor de procedure. Het bevat allerlei voorschriften over het verloop van de procedure, over wrakingsmogelijkheden, over de mogelijkheid getuigen mee te brengen, over de uitspraak et cetera. De meeste van die voorschriften zijn ook van toepassing op het hoger beroep.
Voorlopige voorziening
Art. 8:81 tot en met 8:87 gaan over de voorzieningenprocedure (het bestuursrechtelijk ‘kort geding’). Bij de bestuursrechter kan om een voorlopige voorziening worden gevraagd wanneer beroep en/of hoger beroep is ingesteld.
Een voorlopige voorziening kan ook van de voorzieningenrechter worden gevraagd als een bezwaarschrift is ingediend.
Zoals hierboven al werd opgemerkt, bepaalt art. 6:16 dat het instellen van bezwaar of beroep de werking van het besluit niet schorst. Is bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend, dan kan door de vergunninghouder in principe worden begonnen met bouwen. Wil je dat als belanghebbende voorkomen, dan kun je de voorzieningenrechter vragen om de vergunning te schorsen. Dat verzoek kan worden gedaan na indiening van het bezwaarschrift, en (als bijvoorbeeld het bezwaar ongegrond is verklaard) na indiening van het beroepschrift tegen het besluit op bezwaar.
Kortsluiten
Als een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend nadat een beroepschrift is ingediend, kan de voorzieningenrechter meteen uitspraak doen in de hoofdzaak. Dit heet ‘kortsluiten’. De voorzieningenrechter doet beroep en verzoek om voorlopige voorziening dan af in één uitspraak (art. 8:86). Hij kan dit niet doen als het verzoek om voorlopige voorziening is gedaan na indiening van een bezwaarschrift. Dan is het bestuursorgaan (van bijvoorbeeld de gemeente) immers nog aan zet.
Overige
Hoofdstuk 8 bevat verder voorschriften over schadevergoeding en over het hoger beroep. Op het hoger beroep zijn zoals opgemerkt veelal de voorschriften van het ‘gewone’ beroep van overeenkomstige toepassing.