17. Omgevingsrecht – Wet milieubeheer (2)
Hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer (milieukwaliteitseisen, luchtkwaliteit)
***
In dit hoofdstuk bespreken we hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer (‘Wm’).
Hoofdstuk 5 – Milieukwaliteitseisen
Titel 5.1 van de Wm
Op deze titel gaan we niet uitgebreid in. Wel vermelden we dat op art. 5.1 van de Wm o.a. de volgende amvb’s zijn gebaseerd:
– het Besluit externe veiligheid inrichtingen (‘Bevi’)
– het Besluit externe veiligheid buisleidingen
– het Besluit externe veiligheid transportroutes
Deze amvb’s bepalen in welke situaties hun voorschriften van toepassing zijn bij bepaalde door bestuursorganen te nemen besluiten (zoals de vaststelling van een bestemmingsplan of de verlening van een vergunning voor milieuactiviteiten of de activiteit afwijken van een bestemmingsplan).
Uit de naamgeving van deze amvb’s blijkt al enigszins waar ze over gaan. Is in (de nabijheid van) een gebied waarop bijvoorbeeld een bestemmingsplan betrekking heeft, een inrichting, buisleiding of transportroute in de zin van deze amvb’s aanwezig, dan dient rekening te worden gehouden met de regels in deze amvb’s.
Titel 5.2 van de Wm
Deze titel (titel 5.2: ‘Luchtkwaliteitseisen’) bespreken we iets uitgebreider. Ze geldt ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht. Ze is gebaseerd op Europese regelgeving.
Achtergrond: Europa en het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
Op grond van Europese regelgeving (richtlijnen) uit de jaren ’90 van de vorige eeuw diende Nederland met ingang van bepaalde datums te voldoen aan zekere luchtkwaliteitseisen voor diverse luchtverontreinigende stoffen (o.a. zwaveldioxide, lood, fijnstof (zwevende deeltjes: ‘PM10‘), stikstofdioxide e.d.). Voor fijnstof (PM10) was die datum 1 januari 2005. Voor stikstofdioxide was dat 1 januari 2010.
In 2008 had Nederland de eisen voor fijnstof (PM10) in sommige delen van het land niet gehaald. Tevens voorzag Nederland toen dat zij de per 2010 geldende eisen voor stikstofdioxide evenmin zou gaan halen.
Deze problematiek is vervolgens aan de orde gekomen in het kader van een evaluatie van de Europese regels over luchtkwaliteit van de Europese Commissie. Tegelijkertijd werd een voorstel gepresenteerd voor een nieuwe luchtkwaliteitsrichtlijn: Europese richtlijn 2008/50/EG.
In deze nieuwe Europese richtlijn (2008/50/EG) zijn wederom eisen met betrekking tot luchtverontreinigende stoffen gesteld. Hierbij is bepaald dat voor het behalen van de eisen voor fijnstof (PM10) vrijstelling, en voor de eisen voor stikstofdioxide uitstel zou kunnen worden verkregen. Voorwaarde daarvoor was wel dat door Nederland een luchtkwaliteitsprogramma zou worden vastgesteld. Daarin zouden maatregelen moeten worden opgenomen om alsnog voor een bepaalde datum aan de desbetreffende luchtkwaliteitseisen te kunnen voldoen.
Nederland heeft vervolgens een luchtkwaliteitsprogramma vastgesteld: het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (‘NSL’).
Aansluitend heeft Nederland van de Europese Commissie (bij beschikking van 7 april 2009) uitstel gekregen voor het voldoen aan de eisen voor stikstofdioxide. Dat uitstel gold tot en met 31 december 2014. Voor het voldoen aan de eisen voor fijnstof (PM10) kreeg Nederland vrijstelling tot en met 10 juni 2011. Dit uitstel en deze vrijstelling golden voor bepaalde zones en agglomeraties in het land.
De beschikking van de Europese Commissie heeft geen betrekking op de andere luchtverontreinigende stoffen die in de Europese richtlijn worden geregeld.
Titel 5.2 en bijlage 2 bij de Wm: eisen ten aanzien van luchtverontreinigende stoffen
Het eerste artikel van deze titel, art. 5.6, bepaalt dat ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht titel 5.2 en bijlage 2 bij de Wm gelden.
In bijlage 2 bij de Wm zijn de door Europa vastgesteld eisen (‘waarden’) genoemd die gelden ten aanzien van de daar genoemde luchtverontreinigende stoffen (zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, fijnstof (zwevende deeltjes: PM2,5 en PM10), lood, koolmonoxide, benzeen, ozon, arseen, cadmium, nikkel en benzo(a)pyreen). In de bijlage is tevens geregeld per wanneer die eisen gelden (veelal 1 januari 2010).
In die bijlage is tevens het door Europa vergunde uitstel met betrekking tot stikstofdioxide, en de vergunde vrijstelling met betrekking tot fijnstof (PM10) geregeld. Zie daarvoor de voorschriften 2.1a (stikstofdioxide) en 4.2 (PM10) van de bijlage. In die voorschriften wordt verwezen naar een amvb. Die amvb is het ‘Besluit derogatie (luchtkwaliteitseisen)‘.
Titel 5.2 van de Wm: het NSL
Het hierboven besproken NSL is gebaseerd op art. 5.12 van de Wm. In dat artikel is bepaald dat het voor een periode van 5 jaar geldt.
Het NSL is inmiddels twee maal verlengd. Een eerste maal in 2014 (het ‘Besluit verlenging NSL‘). Daarbij is het NSL verlengd tot en met 31 december 2016. De tweede maal is het NSL verlengd in 2016 (het ‘Besluit tweede verlenging NSL‘). Daarbij is het NSL verlengd tot het moment waarop de nieuwe Omgevingswet in werking treedt. Inwerkingtreding van de Omgevingswet is voorzien per 2021.
Gevolgen voor ruimtelijke besluiten, zoals het bestemmingsplan
Art. 5.16 van de Wm stelt bepaalde eisen aan bestuursorganen die o.a. een bestemmingsplan willen vaststellen of een omgevingsvergunning voor o.a. milieuactiviteiten of afwijking van een bestemmingsplan willen verlenen. Deze bestuursorganen dienen aannemelijk te maken dat zij voldoen aan de luchtkwaliteitseisen die zijn opgenomen in bijlage 2 bij de Wm. Hierbij gelden salderingsmogelijkheden (de saldering van negatieve effecten op de luchtkwaliteit ten gevolge van het besluit met positieve effecten van maatregelen die worden genomen: zie art. 5.16, lid 5 van de Wm en de ‘Regeling projectsaldering luchtkwaliteit 2007‘).
Wordt ten gevolge van het besluit (zoals het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning) niet voldaan aan de luchtkwaliteitseisen ten aanzien van stikstofdioxide en/of fijnstof (PM10), dan moet de vraag worden gesteld of de overschrijding van de desbetreffende waarden binnen het criterium ‘niet in betekenende mate’ blijft (art. 5.16, lid 1 onder c van de Wm). Draagt het besluit niet in betekenende mate bij aan de concentratie van stikstofdioxide of fijnstof (PM10) in de buitenlucht, dan voldoet het bestuursorgaan desondanks aan de luchtkwaliteitseisen. Een ‘niet-in-betekenende-mate-overschrijding’ wordt namelijk geacht te zijn verdisconteerd in de maatregelen die zijn opgenomen in het NSL.
Het criterium ‘niet in betekenende mate’ is uitgewerkt in het ‘Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)‘. Art. 2 van die amvb koppelt de ‘niet-in-betekenende-mate-regeling’ expliciet aan het NSL.
Art. 4 van het ‘Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)’ bepaalt dat bij ministeriële regeling categorieën van gevallen kunnen worden aangewezen, waarin de uitoefening van een of meer bevoegdheden of toepassing van een of meer wettelijke voorschriften in ieder geval niet in betekenende mate bijdraagt. Die ministeriële regeling is de ‘Regeling niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)‘. In de bijlage bij die regeling worden categorieën van projecten genoemd. Zie bijvoorbeeld bijlage 3A, voorschrift 3A.2: “(…) woningbouwlocaties, indien een dergelijke locatie, in geval van één ontsluitingsweg, netto niet meer dan 1500 nieuwe woningen omvat, dan wel, in geval van twee ontsluitingswegen met een gelijkmatige verkeersverdeling, netto niet meer dan 3000 woningen omvat.”
Voldoet het project ook niet aan het ‘niet-in-betekenende-mate-criterium’, dan zal moeten worden gekeken of het is opgenomen in het NSL. Is ook dat niet het geval, dan wordt niet voldaan aan de luchtkwaliteitsregelgeving. Dat zou reden kunnen zijn voor de bestuursrechter om bijvoorbeeld een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan te vernietigen.
Het verlopen van de datums m.b.t. fijnstof (PM10) en stikstofdioxide
Zoals opgemerkt heeft Nederland m.b.t. stikstofdioxide uitstel gekregen tot en met 31 december 2014. Voor het voldoen aan de eisen voor PM10 kreeg Nederland vrijstelling tot en met 10 juni 2011. Die termijnen zijn inmiddels (ruimschoots) verstreken. Terwijl nog steeds niet overal aan de luchtkwaliteitseisen wordt voldaan. Dit heeft geleid tot diverse rechtszaken van o.a. Milieudefensie en Urgenda en tot (complexe) uitspraken van de bestuursrechter. Wij gaan daar hier niet op in. E.e.a. lijkt nog volop in ontwikkeling te zijn.