Vandaag, 29 mei 2019, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uitspraak gedaan in twee zaken waarin de Europese Habitatrichtlijn, de Natura 2000-gebieden en het Programma Aanpak Stikstof (PAS) aan de orde komen. Daaruit blijkt dat het PAS niet (langer) als grondslag voor toestemmingen voor activiteiten in Natura 2000-gebieden op grond van de (voormalige) Natuurbeschermingswet 1998 en (huidige) Wet natuurbescherming kon / kan worden gebruikt.

Wet- en regelgeving

De uitspraken van de ABRvS houden verband met de volgende wet- en regelgeving:

• de Habitatrichtlijn
• de voormalige Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), die gold tot 1 januari 2017
• de huidige Wet natuurbescherming (Wnb), die geldt per 1 januari 2017

Stikstofdepositie

De Habitatrichtlijn dwingt de Nederlandse overheid ertoe om Natura 2000-gebieden te beschermen tegen stikstofvervuiling. Ook moet die vervuiling (stikstofdepositie) er worden teruggebracht. Onderdeel van die verplichting is dat met betrekking tot (bedrijfs)activiteiten (zoals het weiden van vee, het bemesten van gronden en de exploitatie of uitbreiding van agrarische bedrijven) in Natura 2000-gebieden een ‘passende beoordeling’ moet worden gemaakt van de gevolgen voor dat gebied. Toestemming (vergunning) voor die activiteiten mag dan alleen worden verleend als zeker is dat het gebied niet zal worden aangetast door de activiteiten.

Nbw 1998 (en Wnb)

Deze Nederlandse wetgeving kent regels voor de verlening van toestemmingen (vergunningen) voor activiteiten in Natura 2000-gebieden. Daarin zijn de vereisten uit de Habitatrichtlijn overgenomen. Zo moet de initiatiefnemer bij het aanvragen van een vergunning een passende beoordeling overleggen. En, zoals de richtlijn ook bepaalt, mag toestemming alleen worden verleend als zeker is dat het gebied niet zal worden aangetast door de activiteiten.

Het systeem van de voormalige Nbw 1998 is niet zeer anders dan dat van de huidige Wnb. In de zaken waarin de ABRvS vandaag uitspraak deed was steeds de voormalige Nbw 1998 aan de orde.

Systeem PAS

De Nederlandse wetgever heeft ontwikkelingen in Natura 2000-gebieden niet op slot willen gooien. Ze heeft het verlenen van vergunningen ook eenvoudiger willen maken. Daartoe heeft ze het systeem van het PAS in het leven geroepen.

Het PAS is een algemeen programma op basis waarvan stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden worden tegengegaan en verminderd (hier het PAS in pdf). Daartoe is een algemene passende beoordeling gemaakt, en zijn per Natura 2000-gebied zogenaamde gebiedsanalyses opgesteld. In totaal gaat het om één algemene passende beoordeling en 118 verschillende gebiedsanalyses voor evenzoveel Natura 2000-gebieden.

Het programma van het PAS is zo opgesteld dat aan de vereisten uit de Habitatrichtlijn wordt voldaan, rekening houdend met zogenaamde ontwikkelingsruimte en met kleine stikstofdeposities (onder 1 mol). Effect zou moeten zijn dat (bedrijfs)activiteiten doorgang kunnen vinden terwijl de vervuiling afneemt. De afname op basis van het programma (door allerhande saneringsmaatregelen) zou dermate groot zijn dat dat mogelijk is.

Gevolg van het PAS is dat initiatiefnemers voor (bedrijfs)activiteiten in hun vergunningen een klein deel van de beschikbare ontwikkelingsruimte toegewezen krijgen. Ze hoeven voor die vergunningaanvraag dan geen passende beoordeling op te stellen. Er kan simpelweg worden verwezen naar de algemene passende beoordeling bij het PAS en de desbetreffende gebiedsanalyse voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. En voor kleine toenamen van stikstof onder 1 mol, is geeneens een vergunning vereist. Ook dat is namelijk verdisconteerd in het PAS.

Twee zaken

Op een gegeven moment kreeg de ABRvS twee zaken voorgelegd waarin door belanghebbenden werd gesteld dat het PAS in strijd met de Habitatrichtlijn zou zijn. Het ging enerzijds om een handhavingskwestie waarin de verzoeker om handhaving stelde dat de desbetreffende bedrijven niet zonder vergunning vee hadden mogen weiden en gronden hadden mogen bemesten. Op deze zaak gaan wij in deze blog niet in.

Anderzijds ging het om een zaak waarin vergunningen waren verleend aan bedrijven voor de exploitatie en/of uitbreiding van een agrarisch bedrijf. We gaan in deze blog met name op deze zaak in.

Prejudiciële vragen ABRvS en arrest HvJ

De ABRvS heeft in beide zaken zogenaamde prejudiciële vragen gesteld aan het HvJ. Dat doet de ABRvS als ze uitleg wenst omtrent Europese regelgeving van principiële aard. De ABRvS wilde weten of het Nederlandse PAS-systeem voldoet aan de Habitatrichtlijn.

Het HvJ heeft op 7 november 2018 arrest gewezen, waarbij het de prejudiciële vragen van de ABRvS heeft beantwoord. Vervolgens stond voor de ABRvS de weg vrij om einduitspraak te doen in de twee zaken. Die uitspraken wees zij vandaag. We gaan hierna enkel in op de uitspraak inzake de verleende vergunningen (zie hier). (zie hier voor de andere uitspraak)

Het PAS is passé

In een uitspraak van 83 pagina’s – een gemiddelde uitspraak van de ABRvS bestaat veelal uit 5 a 10 pagina’s – ging de ABRvS in op het arrest van het HvJ, op het systeem van het PAS en op de vergunningen die in de zaak aan de orde waren. Het belang van de uitspraak overstijgt die vergunningen echter. De ABRvS doet namelijk enkele algemene uitspraken over het PAS-systeem die ook voor andere zaken van belang zijn.

We geven enkele van de belangrijkste overwegingen puntsgewijs weer:

• de Habitatrichtlijn staat in de weg aan een programma (het PAS) dat enerzijds gericht is op het treffen van maatregelen voor het behoud en herstel van natuurwaarden op termijn en anderzijds op het direct mogelijk maken van nieuwe activiteiten. De passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd voldoet niet aan de eisen die daarvoor volgens het HvJ op grond van de richtlijn gelden.
• bijlage 2 van het PAS, dat de opsomming van de gebieden omvat die in het PAS zijn opgenomen, is in strijd met de Nbw 1998 vastgesteld. De ABRvS acht dit deel van het PAS onverbindend. Met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt, is namelijk niet de zekerheid verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Er is met andere woorden niet verzekerd dat de instandhoudingsdoelstellingen van de gebieden niet in gevaar worden gebracht. De ABRvS komt op basis hiervan tot de conclusie dat de gezamenlijk bevoegde bestuursorganen in strijd met het bepaalde in de Nbw 1998 hebben gehandeld door in het PAS 118 Natura 2000-gebieden op te nemen.
• De in de zaak aan de orde zijnde toestemmingen (vergunningen) zijn dus verleend zonder dat daaraan een passende beoordeling ten grondslag ligt waaruit de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Een vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen, kon niet worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.
• Vergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in de Nbw 1998) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden evenwel het rechtsgevolg dat zij hebben. (Dat geldt echter niet voor de in de zaak aan de orde zijnde toestemmingen (vergunningen)).
• Ook artikel 2 van het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof, waarin de 1 mol-waarde (de kleine depositiemogelijkheid) is opgenomen is in strijd met de Nbw 1998 vastgesteld. De ABRvS acht ook dat artikel onverbindend.
• Het voorgaande betekent dat ervan uitgegaan moet worden dat er geen grens- en drempelwaarde (de 1 mol-bepaling) heeft gegolden, en dat geen toepassing kon worden gegeven aan de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die de grens- of drempelwaarde niet overschrijdt. Geconstateerd moet worden dat activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht alsnog vergunningplichtig zijn. Dat geldt ook voor activiteiten waarvoor de meldingsplicht gold.
• Dit alles geldt onverkort voor toestemmingen (vergunningen) die op grond van de huidige Wnb zijn verleend.
• Deze uitspraak kan ook gevolgen hebben voor bestemmingsplannen waarvan de beroepsprocedure nog niet is afgerond en waarin (door degene die zich op deze bepalingen kan beroepen) beroepsgronden naar voren zijn gebracht over de toepassing van de Nbw 1998 of de Wnb en waarbij is afgezien van het maken van een passende beoordeling omdat die eerder is gemaakt voor een Nbw/Wnb-vergunning die verleend is met het PAS-beoordelingskader.

Conclusie

De bovenstaande zijn ons inziens vooralsnog de belangrijkste overwegingen uit de uitspraak van de ABRvS. Bijlage 2 bij het PAS, waarin de 118 Natura 2000-gebieden zijn genoemd, en artikel 2 van het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof, waarin de grenswaarde van 1 mol (de kleine depositiemogelijkheid) is vastgesteld, zijn door de ABRvS onverbindend verklaard. Feitelijk betekent dat dat er voor activiteiten in Natura 2000-gebieden geen ontwikkelingsruimte en kleine depositieruimte op grond van het PAS bestond. Formeel betekent het dat de passende beoordeling bij het PAS niet kon gelden als passende beoordeling die per (bedrijfs)activiteit verplicht moest worden gemaakt.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het milieurecht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.