Van mensen krijg ik regelmatig de vraag “Mag dat nou, dat de gemeente zomaar afwijkt van haar eigen bestemmingsplan?” De vraagstellers vinden het maar raar dat een gemeente met veel tromgeroffel een bestemmingsplan maakt en door een jarenlange procedure heen voert waarbij allemaal belanghebbenden en anderen iets mogen vinden, om dan (kort) erna ineens met een vergunninkje af te wijken van dat plan. “Mag dat zomaar?” Wel, ja, dat mag. Maar er valt wel het een en ander over te zeggen.

De omgevingsvergunning voor een afwijking

Vroeger, onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) heetten dit soort besluiten nog ‘vrijstellingsbesluiten’ (waarbij vrijstelling werd verleend van het bestemmingsplan). Een heel beroemde soort hiervan was die op grond van de ‘artikel 19-procedure’. Tegenwoordig worden deze vrijstellingen niet meer verleend op grond van de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro), maar op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Daarbij wordt een omgevingsvergunning verleend voor de afwijking van een bestemmingsplan. De naam van dergelijke besluiten is niet helemaal eenduidig meer. Maar je komt vaak de term ‘afwijkingsvergunning’ tegen.

Drie soorten afwijkingsvergunning

Het systeem voor het afwijken van een bestemmingsplan is als volgt. Voor wat betreft 1) het bouwen en 2) het gebruiken van gronden of bouwwerken kent art. 2.1, lid 1 aanhef en onder a en onder c van de Wabo een vergunningplicht:

“Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)”

Voor deze activiteiten heb je dus een omgevingsvergunning nodig.

Als je wilt bouwen, en dus een omgevingsvergunning voor het bouwen nodig hebt, wordt de aanvraag getoetst aan – o.a. – het bestemmingsplan. Dat staat in art. 2.10, lid 1 aanhef en onder c van de Wabo:

“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…)
(…)”

Lid 2 van art. 2.10 van de Wabo bepaalt:

“In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.”

Dus: als de bouwaanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, wordt die aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een gebruiksactiviteit als bedoeld in art. 2.1, lid 1 aanhef en onder c van de Wabo. Oftewel: het bouwen wordt mede gezien als gebruik in strijd met het bestemmingsplan.

Die vergunning voor een gebruiksactiviteit wordt ook vaak op zichzelf aangevraagd. Bijvoorbeeld als er helemaal niet gebouwd hoeft te worden maar er enkel gebruik gemaakt gaat worden van een bouwwerk of van grond in strijd met een bestemmingsplan. In dat geval is enkel een vergunning nodig voor dit afwijkend gebruik. Maar als je gaat bouwen in strijd met een bestemmingsplan heb je daarnaast ook een vergunning voor dat bouwen nodig. In dat laatste geval krijg je een omgevingsvergunning voor twee activiteiten (bouwen en gebruiken in strijd met een bestemmingsplan).

De afwijkingsvergunning

De afwijkingsvergunning is dan ook de vergunning op grond van art. 2.1, lid 1 aanhef en onder c van de Wabo. Ik besprak hierboven echter ook de activiteit bouwen, omdat het bij dit soort aangelegenheden vaak ook om bouwen in strijd met het bestemmingsplan gaat. Maar afwijken puur voor gebruik komt dus ook vaak voor (bijvoorbeeld een winkel openen in een voormalige kantoorruimte, zonder dat daarvoor vergunningplichtige (ver)bouwwerkzaamheden hoeven te worden verricht).

De regeling voor de verkrijging van een afwijkingsvergunning staat in art. 2.12, lid 1 van de Wabo:

“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;”

Dit zijn drie ‘beroemde’ toepassingsgronden. De eerste wordt ook wel ‘binnenplanse afwijking’ genoemd. De tweede wordt in de (ambtelijke) volksmond ‘kruimelen’ genoemd. En de derde is wat voorheen de artikel 19-vrijstelling’ was (onder de WRO), en ook wel de ‘zware procedure’ of ‘algemene procedure’ wordt genoemd.

De binnenplanse afwijking

Deze heet ‘binnenplans’ omdat het bestemmingsplan in sommige gevallen zelf de mogelijkheid creëert om af te wijken. Het plan kent daarvoor nadere criteria en afwegingskaders. Vaak gaat het hierbij om zeer kleine afwijkingsmogelijkheden (kleine overschrijdingen van bouwgrenzen).

Kruimelen

De tweede mogelijkheid heet ‘kruimelen’ omdat het gaat om kleine afwijkingen van het bestemmingsplan. Deze worden niet in het bestemmingsplan zelf geregeld zodat ze niet ‘binnenplans’ maar ‘buitenplans’ zijn. De term ‘kruimelen’ bestaat overigens al heel lang, en werd ook onder de voorheen geldende vergelijkbare regeling in de WRO (de artikelen 18a en later 19, lid 3 van de WRO) gehanteerd.

De in art. 2.12, lid 1 aanhef en onder a, sub b van de Wabo genoemde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor). Dat kent een bijlage II waarin in artikel 4 een lijst met gevallen staat waarin een ‘lichte’ afwijkingsvergunning kan worden verleend. Aan de lijst is te zien dat het gaat om kleine afwijkingen van het bestemmingsplan. Hoewel je dat bepaald niet moet onderschatten. Deze afwijkingen kunnen qua gebruik relatief ver gaan (zie bijvoorbeeld art. 4, sub 9 van bijlage II van het Bor: daar vallen bijna alle gebruiksafwijkingen onder, zolang er niet gebouwd hoeft te worden).

De ‘zware’ afwijking (of ‘algemene’ afwijking)

Dit is de derde mogelijkheid. Het gaat hier om de oude artikel 19-vrijstelling. Deze heet ‘zwaar’ omdat de desbetreffende procedure met meer waarborgen is omkleed. Zo zal in beginsel de gemeenteraad ook iets mogen vinden over de besluitvorming. En vaak wordt in provinciale verordeningen ook het een en ander geregeld over deze besluitvorming.

Goede ruimtelijke ordening

De drie afwijkingsmogelijkheden van art. 2.12 van de Wabo verschillen van elkaar qua ingrijpendheid. Dat uit zich in de zwaarte van de procedure die van toepassing is (waarover ik mogelijk een andere keer zal schrijven).

Hoe dan ook geldt voor alle drie de afwijkingsmogelijkheden dat ze moeten voldoen aan het criterium van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Dat is een abstracte term die evenwel duidelijk maakt dat de gemeente zich rekenschap dient te geven van de planologische overwegingen die aan de afwijking ten grondslag worden gelegd. Dit criterium is gelijk aan die voor bestemmingsplannen. Deze dienen op grond van art. 3.1 van de Wro eveneens te voldoen aan een goede ruimtelijke ordening.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het omgevingsrecht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.

Willem Brakenhoff