Wie hebben er toegang tot de bestuursrechtelijke procedure (zienswijze, bezwaar en beroep)? En als je dan eenmaal toegang hebt, wat kun je dan allemaal aanvoeren? Hoe zit dat met het belanghebbendebegrip en het relativiteitsvereiste? Met betrekking tot die vragen bestaat er een groot aantal rechterlijke uitspraken. En de wet is de afgelopen tijd ook nogal in beweging geweest op dit punt. We zetten het in een paar eenvoudige punten uiteen voor de niet-jurist.

Eerst een korte opmerking over de bestuursrechtelijke procedures

Vooraleerst even een kort overzicht van de diverse procedures in het bestuursrecht. De basisprocedure is als volgt:

• wanneer de overheid (een ‘bestuursorgaan’) een besluit neemt, dan kan daar in eerste instantie bezwaar tegen worden gemaakt (de bezwaarprocedure)
• die bezwaarprocedure eindigt in een ‘besluit op bezwaar’ (‘BOB’) van de overheid
• tegen het besluit op bezwaar kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter (eventueel gevolg door hoger beroep)

Zienswijzeprocedure

Soms wordt van deze gang van zaken afgeweken. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de zogenaamde uniforme openbare voorbereidingsprocedure (van afdeling 3.4 van de Awb) wordt toegepast. De wet bepaalt wanneer dat het geval is. Dat behoeft verder geen toelichting omdat in het besluit zelf staat of dit het geval is. Voor hier willen we enkel opmerken dat de procedure dan iets afwijkt van wat hiervoor werd beschreven. Simpel gezegd komt het er dan op neer dat de bezwaarfase vervalt, en dat in plaats daarvan een zienswijzeprocedure bestaat. De volgorde is dan:

• ontwerpbesluit van de overheid
• zienswijzeprocedure
• besluit
• beroep / hoger beroep

Belanghebbendheid : wie of wat is een ‘belanghebbende’?

Dan over het begrip ‘belanghebbende’: Het zijn van belanghebbende is de belangrijkste voorwaarde om aan veel bestuursrechtelijke procedures te kunnen meedoen. Het begrip wordt gedefinieerd in artikel 1:2, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’):

“Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.”

Om het heel eenvoudig te stellen: je bent als inwoner van Maastricht geen belanghebbende met betrekking tot een besluit van de gemeente Groningen waarbij afvalcontainerlocaties in de stad Groningen worden aangewezen.

Belanghebbendheid : waarvoor dient het begrip?

Het zijn van belanghebbende is vaak een voorwaarde om mee te kunnen doen in een procedure tegen een besluit van de overheid. Dat volgt uit artikel 8:1 van de Awb:

“Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.”

Hiermee wordt omgekeerd bedoeld dat iemand die geen belanghebbende is, geen beroep tegen een besluit kan indienen bij de bestuursrechter.

Artikel 7:1, lid 1, aanhef, van de Awb bepaalt:

“Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken (…)”

Dit betekent dat enkel degene die als belanghebbende beroep kan instellen bij de bestuursrechter, mag meedoen in de bezwaarprocedure tegen het besluit. Ook degene die bezwaar maakt tegen een besluit, moet dus belanghebbende zijn met betrekking tot dat besluit.

Zienswijzeprocedure

Voor het kunnen indienen van zienswijzen (in de zienswijzeprocedure) is het niet altijd nodig dat men belanghebbende is. Soms wordt in een wet namelijk bepaald dat ‘een ieder’ zienswijzen kan indienen tegen een ontwerpbesluit.

Dat staat in artikel 3:15, lid 2 van de Awb:

“Bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook aan anderen de gelegenheid moet worden geboden hun zienswijze naar voren te brengen.”

Een voorbeeld hiervan is de bestemmingsplanprocedure. Op grond van artikel 3.8, lid 1 aanhef en onder d van de Wet ruimtelijke ordening:

“Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat (…) door een ieder zienswijzen omtrent het ontwerp bij de gemeenteraad naar voren kunnen worden gebracht (…)”

Wanneer je na de zienswijzenfase in beroep wilt bij de bestuursrechter, moet je echter wel weer belanghebbende zijn. Dus uit het feit dat in een bepaalde procedure ‘een ieder’ zienswijzen mocht indienen, volgt niet dat dus ‘een ieder’ beroep kan instellen tegen het besluit dat op de zienswijzeprocedure volgt.

Relativiteitsvereiste

Voorheen was het zo dat wanneer je als belanghebbende eenmaal  ‘binnen’ was in een bestuursrechtelijke procedure, je ‘met hagel kon schieten’ op het besluit van de overheid, en dus van alles en nog wat kon aanvoeren tegen dat besluit.

Een bekend voorbeeld daarvan is dat van de belanghebbende die te maken krijgt met de bouw van een flatgebouw dat zijn uitzicht zal belemmeren. Zijn belanghebbendheid vloeit in dat geval voort uit het feit dat zijn uitzicht daadwerkelijk belemmerd zal worden. Vroeger was het dan zo dat deze persoon alles kon aanvoeren tegen het overheidsbesluit dat de bouw van de flat mogelijk maakt (de bouwvergunning). Bijvoorbeeld ook het feit dat – bijvoorbeeld – de plafondhoogtes in de flat niet voldoen aan het Bouwbesluit (voorbeeld ontleend aan H.E. Bröring e.a.). Terwijl hij natuurlijk helemaal niks te maken heeft met die plafondhoogtes. Hij heeft immers last van het uitzicht, en zal zelf de flat niet gaan bewonen. Toch kon hij dit vroeger aanvoeren, en kon hij daarin nog gelijk krijgen ook van de bestuursrechter. Met als gevolg dat die bestuursrechter de bouwvergunning vernietigde.

Tegenwoordig kan dit niet meer. En dat heeft te maken met het zogenaamde ‘relativiteitsvereiste’. Dat staat in artikel 8:69a van de Awb:

“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”

Om bij het voorbeeld van de flat te blijven: de regel uit het Bouwbesluit, dat over plafondhoogtes gaat, strekt niet tot bescherming van de belangen van de persoon die vindt dat zijn uitzicht wordt belemmerd door de bouw van de flat. Die regel strekt namelijk tot bescherming van de toekomstige bewoners van de flat.

Relativiteitsvereiste niet in voorprocedures

Onder ‘voorprocedures’ bedoelen we dan de zienswijzeprocedure en de bezwaarprocedure. In die procedures geldt het relativiteitsvereiste niet. Dat volgt uit het feit dat artikel 8:69a van de Awb in hoofdstuk 8 van de Awb staat. En dat hoofdstuk gaat over het (hoger) beroep bij de bestuursrechter.

In de zienswijze- en bezwaarprocedure kan dus wel nog steeds ‘met hagel’ worden geschoten. De reden daarvan is dat deze voorprocedures er zijn om betere besluiten te maken. In die zin zou het ‘met hagel schieten’ dus in dankbaarheid moeten worden aanvaard door de overheid. Het besluit wordt er enkel beter van. Toch zien we regelmatig dat overheden gemakkelijk over ‘niet-relatieve’ bezwaren heenstappen vanwege het feit dat de bezwaarmaker deze toch niet kan aanvoeren in beroep. Dat is jammer.

Nieuwe jurisprudentie

Overigens is er momenteel  veel aan de hand op het gebied van het milieuprocesrecht. Op grond van internationaal recht en rechtspraak staan onderdelen van het hiervoor beschreven systeem mogelijk op losse schroeven. Vraag is of die problematiek ook gaat overslaan op andere rechtsgebieden. Daar gaan we hier niet verder op in.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het bestuursrecht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.