Je komt het vaak tegen: Bezwaarschriftencommissies die zijn ingericht als rechtbankjes. Voorafgaand aan de zitting van zo’n commissie schrijft het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen waartegen bezwaar werd gemaakt, een heus ‘verweerschrift’. En bij binnenkomst bij de commissie wordt de club van betrokkenen keurig in twee kampen verdeeld: de mensen van het bestuursorgaan dienen aan de ene kant van de zaal plaats te nemen en de bezwaarmakers aan de andere kant. Pal tegenover elkaar dus. Wat daar mis mee is? Dat zal ik u vertellen.

De bezwaarschriftencommissie

In het bestuursrecht kun je als burger (‘belanghebbende’) je zaak in twee instanties aan een rechter voorleggen: in eerste aanleg aan de bestuursrechter (van de rechtbank), en in tweede instantie aan de hogerberoepsrechter (zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State).

Op de een of andere manier is de praktijk gegroeid dat daaraan voorafgaande een derde ‘semi-rechterlijke’ instantie is toegevoegd: de bezwaarschriftencommissie. Die commissie bestaat vaak uit mensen die niet bij de gemeente zelf in dienst zijn. Leden van dergelijke commissies doen dit werk vaak voor verschillende gemeentes en instanties. In die zin lijkt het gezelschap op een soort van ‘rijdende rechter’.

En zo stellen ze zich ook op: als rechters.

De functie van de bezwaarprocedure

Als je de literatuur er op naslaat, blijkt men zich te vergissen over de eigen rol. Zo schrijven W. Konijnenbelt e.a. in ‘Hoofdstukken van bestuursrecht:

“Uitgangspunt van het Awb-systeem is dat het [bij een rechtbank, red.] aan te vechten besluit voorwerp is geweest van bestuurlijke hertoetsing; dat wil zeggen een bestuurlijke herbeoordeling op rechtmatigheid en bestuurlijk/beleidsmatige aanvaardbaarheid of gewenstheid.”

Hier wordt dus gesproken over de volgende functies van de bezwaarprocedure:

• hertoetsing van het aanvankelijk genomen besluit (ook wel ‘primaire besluit’ genoemd), en
• herbeoordeling (of heroverweging) daarvan.

A.T. Marseille e.a. onderscheiden in ‘Bestuursrecht’ de volgende functies van de bezwaarprocedure:

• rechtsbescherming, en
• verlengde besluitvorming.

Ze schrijven: “De hoofdfunctie van verlengde besluitvorming komt daarnaast ook tot uitdrukking in de reikwijdte van de beoordeling [in bezwaar, red.], die zich niet beperkt tot rechtmatigheidsaspecten, maar ook de invulling van beleids- en beoordelingsvrijheid betreft. Zo nodig leidt de heroverweging tot een nieuw besluit.”

Ook hier worden dus weer als functies van de bezwaarprocedure genoemd:

• een herbeoordeling van de invulling van de beleids- en beoordelingsvrijheid in het aanvankelijke besluit,
• een heroverweging van dat aanvankelijke besluit.

Heroverweging

Waar het bij de bezwaarprocedure dus op neerkomt, is dat bezwaar wordt ingediend bij dezelfde instantie die het besluit heeft genomen (bijvoorbeeld het college van burgemeester en wethouders). En dus niet bij een onafhankelijke derde, zoals een rechter. Door middel van het bezwaar wordt aan die instantie gevraagd om, aan de hand van het bezwaar, nog eens goed naar het eigen, aanvankelijke, besluit te kijken. Daarbij kan de betreffende instantie in de bezwaarprocedure het aanvankelijke besluit op alle aspecten herbeoordelen: rechtmatigheidsaspecten, beleidsmatige aspecten en andere inhoudelijke beoordelingsaspecten. Iets dat bijvoorbeeld een rechter niet kan. Die zal zijn beoordeling veelal beperken tot een rechtmatigheidstoets.

Artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dan ook:

“1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.”

Verweerschrift

De vraag is dan ook waarom veel bezwaarschriftencommissies aan ambtelijke vertegenwoordigers van de instantie die het aanvankelijke besluit had genomen, verzoeken om een ‘verweerschrift’ in te dienen. Dat verzoek komt er immers op neer dat van die ambtenaar / instantie wordt gevraagd om het aanvankelijke besluit te vuur en te zwaard te gaan verdedigen voor de bezwaarschriftencommissie.

Dat lijkt in tegenspraak met de heroverwegingsfunctie van de procedure. Die functie vergt nu juist van de desbetreffende instantie dat deze – op grondslag van de aangevoerde bezwaren – het besluit nog eens overweegt, dat men nog eens de diverse belangen tegen elkaar afweegt en dat men nog eens kritisch naar het eigen besluit kijkt. Aan die functie komt de desbetreffende instantie evenwel niet toe als die in de rol van verdediging wordt gemanoeuvreerd.

Een rol die nog eens extra wordt benadrukt door bezwaarmaker en gemeente tegenover elkaar te plaatsen in een zittingszaal.

Rol van de ambtenaar

Wanneer de desbetreffende instantie (c.q. de ambtenaar die deze vertegenwoordigt op de bezwaarzitting) in deze rol wordt gedwongen, komt hij of zij soms in een lastig parket. De rol van verdediger / verweerder verleidt hem immers om een bepaalde processtrategie te volgen.

Zo zal je als verdediger van een besluit minder genegen zijn om informatie die jouw standpunt ondergraaft over te leggen, dan wanneer je de rol van (objectieve) herbeoordelaar hebt. Neem bijvoorbeeld artikel 7:4, lid 2 van de Awb:

“Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen [lees: de zitting voor de bezwarencommissie, red.] gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.”

Leg je als strategisch verwerend ambtenaar werkelijk ‘alle’ op de zaak betrekking hebbende stukken over? Of ‘vergeet’ je bepaalde informatie? Maak je een ‘selectie’?

En hoe verwoord je je ‘verweerschrift’? Bepleit je het aanvankelijke besluit, of voorzie je de bezwaarschriftencommissie van alle mogelijke inlichtingen en beschrijf je op een objectieve manier hoe tot het aanvankelijke besluit is gekomen?

Rol van de bezwaarschriftencommissie

Behalve de ambtenaar ziet de bezwaarschriftencommissie zich ook in een rol gedwongen. Officieel is ze ‘adviseur’ van de instantie die het besluit heeft genomen. Maar de feitelijke opstelling is er niet zelden een van ‘rechter’. Zo mocht ik ooit tijdens een zitting meemaken dat een commissielid aan de ambtenaar in kwestie verweet dat deze in het verweerschrift een passage had opgenomen die het aanvankelijke besluit tegensprak. Het commissielid maakte duidelijk dat hij dat ‘vreemd’ vond, en ‘niet consequent’. Terwijl de opstelling van de ambtenaar juist alleszins redelijk was en geheel conform de rol en functie die hij in het proces heeft, namelijk die van het zo objectief mogelijk voorlichten van de commissie over de beweegredenen die tot het aanvankelijke besluit hadden geleid. En die beweegredenen zijn nooit eendimensionaal maar schommelen juist tussen de af te wegen belangen. Van dat ‘schommelen’ mag je best blijk geven als ambtenaar. Want is het niet zo dat ook in bezwaar geldt dat het bestuursorgaan ‘zonder vooringenomenheid’ dient te beslissen? Dat gebod verhoudt zich slecht tot een consequent verwerende opstelling in bezwaar.

Andere aanpak

De beschreven inrichting van de bezwaarprocedure kom ik gelukkig niet overal tegen. Integendeel, steeds meer gemeenten gaan ertoe over om in ieder geval het fenomeen ‘verweerschrift’ af te schaffen en in plaats daarvan te spreken over ‘toelichting’ of ‘toelichting op de primaire besluitvorming’. Wanneer de ambtenaar die titel boven zijn geschrift plaatst, zal hij dat geschrift als vanzelf op een andere wijze invullen. Meer objectief en meer vanuit een toelichtende rol.

En ook zaken als de inrichting van de zittingszaal worden door steeds meer gemeenten anders aangepakt. Zo worden gemeentelijke medewerker en bezwaarmakers niet per se tegenover elkaar geplaatst. “Gaat u zitten waar u wilt”, hoor ik voorzitters van bezwarencommissies gelukkig steeds vaker zeggen. En niet zelden kies ik ervoor om in de buurt of vanuit eenzelfde zijde als mijn ‘gesprekspartner’ (voorheen: ‘opponent’) te gaan zitten.

Na de zitting zoek ik die ‘gesprekspartner’ dan nog even op. Voor een napraatje. Of om verdere zaken te bespreken. Veel blijkt namelijk mogelijk wanneer personen uit hun oppositionele rol worden gehaald. Mensen redeneren vanuit de rol die ze wordt aangemeten. Haal ze uit de rol, en ze redeneren anders. Minder oppositioneel. Meer oplossingsgericht.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het bestuursrecht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.

Willem Brakenhoff