Een niet-ingewijde zou zomaar kunnen denken dat wij in een strak geregisseerd land leven. Waarbij je aan de top de Rijksoverheid hebt, daaronder een 12-tal gelijkvormige provincies en ten slotte 345 net zo gelijkvormige gemeenten die allemaal binnen het kader van een soort van bestuurlijke piramide functioneren, met het Rijk aan de top en de gemeente onderaan. Niets is minder waar.

De eigenzinnige gemeente

Het is eerder andersom. De gemeente is van oudsher de belangrijkste en meest zelfstandige bestuurslaag van het land. Nederland is een samenraapsel van kleine regio’s die zich uiteindelijk hebben verenigd tot Nederland. En hoe klein ons land ook is, het proces van eenwording heeft vele malen langer geduurd dan dat van – pak um beet – de Verenigde Staten.

In dat proces hebben de meeste machtswisselingen zich voorgedaan op landelijk niveau. De ene keer weet je als land de Romeinden boven je, en dan weer de Spanjaarden. Op landsniveau is altijd sprake van een grote volatiliteit. Maar het dorp of de stad is altijd zichzelf gebleven. Dus de meest zekere bestuurslaag is altijd die van de gemeente geweest. En de meest zelfstandige ook.

Zelfstandig

Qua wet- en regelgeving is zeker sprake van een bestuurlijke piramide. Ook in Nederland hebben we hogere en lagere regelgeving. En een lagere regeling mag niet in strijd zijn met een hogere.

Maar die hogere regelgeving laat vanwege de historische achtergrond nu juist veel vrijheid aan de gemeentes. Zo bepaalt art. 149 van de Gemeentewet (‘GemW’):

“De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.”

En art. 121 GemW bepaalt:

“De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn.”

De gemeente heeft dus veel regelruimte. Zeker voor zover die niet in aperte strijd met hogere regelgeving komt. En omdat hogere regelgeving naar zijn aard abstract is, zit de speelruimte van de gemeente vooral in de concretisering. En op gebieden waar de hogere wetgever geen interesse in stelt.

Die ruimte is soms behoorlijk groot.

Streven naar standaards

Net als de provincies met hun IPO (Interprovinciaal Overleg), hebben de gemeenten een overkoepelende belangenorganisatie: de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten). Deze organisatie is (o.a.) een kennisbank voor gemeenten en brengt standaards voor o.a. verordeningen uit. Van de VNG komen bijvoorbeeld modelverordeningen, zoals de beroemde model-Bouwverordening.

Deze modelverordeningen zijn echter enkel een advies van de VNG aan de gemeenten, en gemeenten zijn vrij om eigen teksten vast te stellen. Vaak zie je in de praktijk dat gemeentelijke verordeningen een hybride karakter hebben: deel model en deels een eigen invulling. Wat dat betreft kun je als praktiserend jurist nooit volstaan met het raadplegen van een modelverordening maar zal je per gemeente de desbetreffende verordening moeten lezen.

Praktijk

Ook in de praktijk hebben gemeenten een heel eigen karakter. Dar karakter volgt natuurlijk al uit de benodigde expertise die een gemeente in huis moet hebben. Zo hebben we landelijke gemeenten en stedelijke. We kennen toeristische en rustieke gemeenten. En veel gemeenten huisvesten heel bijzondere activiteiten. De gemeente Kaatsheuvel is bescheiden van omvang maar heeft een ‘joekel’ van een inrichting binnen haar grenzen: de Efteling. En de gemeente Texel heeft ook weer zo haar eigen bijzonderheden.

Die bijzonderheden uiten zich in speciale expertise binnen het gemeentelijke bureel.

Verbaasd

Waar ik mij persoonlijk vaak over verbaas is het feit dat sommige gemeenten lijken aan te rommelen met zaken waar andere gemeenten uiterst efficient mee omgaan. Zo ken ik gemeenten die Wob-verzoeken afhandelen met gebruikmaking van Eddingstiften (teerstiften), waar andere beschikken over professionele pdf-software.

En ook het verschil in omgang met de aanstaande nieuwe Omgevingswet valt me op. Er zijn de voorlopers die hun medewerkers afdoende hebben opgeleid in de nieuwe wetgeving. Maar ik zie ook gemeenten die hun medewerkers volledig aan hun lot overlaten. Die medewerkers zijn nu ineens hard op zoek naar cursussen om zich alsnog voor te bereiden op de nieuwe wet.

Dat verschil tussen gemeenten verbaast me, maar ergens ook weer niet. Want de ene gemeente lijkt niet op de andere.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het bestuursrecht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.

Willem Brakenhoff