De kranten stonden er de laatste weken weer vol mee: bezwaarmakers die bouwprojecten vertragen en bereid zijn hun bezwaar in te trekken als de bouwer een fiks bedrag betaalt. Op 12 augustus jl. stond er een artikel over op de voorpagina van NRC. En de afgelopen week had de Volkskrant er een artikel over. Eerder al besteedde ik er aandacht aan, zulks naar aanleiding van berichten in het AD over de afkoop van bezwaren in het Wijnhavenkwartier in Rotterdam. Wat moet je van dit soort praktijken vinden? En vooral: is er iets tegen te doen?

Kansloze bezwaren

Als je je afvraagt wat je van dit soort praktijken moet vinden, zal je je wellicht eerst moeten afvragen of de bezwaren die waren ingediend enige grondslag hadden. Het is immers iets anders dat je je bezwaar laat afkopen als dat gericht was tegen een bouwproject dat al je uitzicht en zonlicht ontneemt, dan wanneer je bezwaar had gemaakt tegen een bouwproject kilometers verderop waar je geen enkele hinder van ondervindt.

In het eerste geval zou je de afkoop van het bezwaar nog kunnen zien als een soort van schadevergoeding. Als je schade ondervindt ten gevolge van een project, heb je wellicht aanspraak op planschade (of tegenwoordig: nadeelcompensatie). Maar er is op zich niets tegen om op andere wijze te voorzien in schadeloosstelling.

In het laatste geval is er sprake van een (naar alle waarschijnlijkheid) kansloos bezwaar dat wellicht enkel werd ingediend om de bouwer te frustreren en deze vertragingsschade te doen lijden, met geen ander doel dan die bouwer voor het blok te zetten zodat hij het bezwaar afkoopt tegen een fikse vergoeding. Je zou het een soort van ‘gijzeling’ van het bouwproject kunnen noemen, waarbij de afkoopsom een soort van ‘losgeld’ is.

Het zijn vooral die laatste bezwaren waar het in de media over ging. En je kunt je inderdaad afvragen of deze ethisch gezien door de beugel kunnen. Probleem is echter dat de beweegredenen van een bezwaarmaker lastig te achterhalen zijn. Een kansloos bezwaar van een burger impliceert op zichzelf nog geen kwade trouw (hoogstens een gebrekkige kennis omtrent juridische criteria zoals belanghebbendheid), zoals overigens andersom een kansrijk bezwaar nog geen goede trouw impliceert (je hoeft geen bezwaar te maken tegen een gebrekkig besluit waar je belanghebbende bij bent). Hoe achterhaal je dan de kwade trouw? Blijkt die dan uit het enkele feit van het zich laten afkopen tegen een fiks bedrag? Maar zoals hiervoor al aangegeven kan het bij zo’n afkoop ook gaan om een redelijke schadevergoeding in het kader van een minnelijke regeling.

Misbruik van recht

Juridisch gezien is de kernvraag bij deze problematiek of de bezwaarmaker ‘misbruik van recht’ maakt. De vraag of een partij misbruik van recht maakte door beroep (een soort bezwaar) in te stellen tegen een bouwproject, was aan de orde in de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 april 2022. Bouwers van woningen en hun kopers meenden dat een bezwaarmaker (in dat geval ‘appellante’) misbruik van recht maakte door beroep (bij de bestuursrechter) in te stellen tegen de afgegeven bouwvergunning. De (civiele voorzieningen)rechter overwoog o.a.:

“4.10. De belangen van de partij waarvan het procesgedrag ter toetsing voorligt, hebben slechts onder uitzonderlijke omstandigheden te wijken voor de belangen van degenen die door dit procesgedrag worden geschaad. Van misbruik van procesrecht of onrechtmatig handelen door het aanspannen van een procedure is immers in beginsel pas sprake als het instellen van de betreffende vordering, gelet op de evidente ongegrondheid ervan, in verband met de betrokken belangen van de wederpartij, achterwege had moeten blijven. Hiervan kan eerst sprake zijn als de eiser zijn vordering heeft gebaseerd op feiten en omstandigheden waarvan hij de onjuistheid kende of op stellingen waarvan hij op voorhand moest begrijpen dat deze geen kans van slagen hadden. Bij het aannemen van een dergelijk misbruik van procesrecht pas terughoudendheid, gelet op het mede door artikel 6 EVRM gewaarborgde fundamentele recht op toegang tot de rechter (vgl. HR 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7828 en HR 15 september 2017, ECLI:NL:HR:2017:2360). Het recht op toegang tot de rechter mag worden beperkt en dat is niet in strijd met artikel 6 EVRM, indien de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. Daarvan is sprake als het instellen van een rechtsmiddel evident misbruik van recht betreft (vgl. ABRS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129).”

En:

“4.11. In een bestuursrechtelijke context, die onder meer gekenmerkt wordt door een gemakkelijke toegang voor een belanghebbende tot een bezwaar- en beroepsprocedure en de afwezigheid van verplichte procesvertegenwoordiging, moet zo mogelijk nog behoedzamer met het aannemen van misbruik van processuele bevoegdheden worden omgegaan. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw (vgl. ABRS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1841).”

De rechter ging in deze zaak evenwel voorbij aan overwegingen over kwade trouw. Hij legde meer nadruk op de belangen van een groot aantal kopers van de woningen van het project en de mogelijkheid van de bezwaarmaker (een natuurstichting) om haar doelen ook op een andere wijze te bereiken. De rechter kwam op basis daarvan tot de slotsom dat de bezwaarmaker (appellante) misbruik van recht maakte door beroep in te stellen tegen de vergunning. De rechter veroordeelde deze om het beroep in te trekken.

Deze uitspraak heeft indertijd heel wat pennen in beroering gebracht. Er was vooral veel kritiek in de juridische literatuur. Een procedeerverbod is immers een wel heel zwaar middel. En gaan we nu een extra soort ontvankelijkheidstoets door de civiele rechter invoegen in het bestuursrechtelijke procesrecht? Het wachten was op de uitspraak in het hoger beroep. Die kwam op 19 december 2023 van het gerechtshof in Amsterdam.

Het Hof overweegt in zijn uitspraak allereerst dat niet kon worden gezegd dat door de bezwaarmaker (appellante) een kansloos beroep was ingesteld. In een eerdere fase had de bezwarencommissie enkele stellingen van appellante al steekhoudend geacht.

Onder r.o. 4.8.4 komt het Hof dan tot de volgende overweging aangaande de belangen van de huizenkopers:

“Terecht staat niet ter discussie dat de Stichting bij de uitoefening van haar procesbevoegdheid belangen van derden niet geheel uit het oog mag verliezen. Onvoldoende aannemelijk is echter dat het belang van GEM c.s. en de kopers om te worden gevrijwaard van de hiervoor genoemde hinder en nadelen zodanig onevenredig wordt geschaad door het instellen van beroep dat de Stichting deze bevoegdheid niet in redelijkheid kon uitoefenen. Het hof neemt hierbij in aanmerking dat het gaat om de uitoefening van een grondrecht door de Stichting. Het moet voorts als een feit van algemene bekendheid worden verondersteld dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen. Daaraan inherent is onzekerheid over het moment waarop de desbetreffende vergunningen onherroepelijk worden. Onder de gegeven omstandigheden konden GEM c.s. en de kopers dus niet zonder meer ervan uitgaan dat de omgevingsvergunningen snel (in maart/april 2022) onherroepelijk zouden worden en dat de daarop betrekking hebbende voorwaarde in de koop-/aanneemovereenkomsten en de hypotheekoffertes binnen de door hen gewenste periode zou worden vervuld. De enkele aanname dat beroep niet in de lijn der verwachting lag omdat de Stichting eerder niet had geprocedeerd tegen omgevingsvergunningen (voor de activiteit ‘bouwen’) en andere partijen zich niet (of nauwelijks) in rechte in het project hebben gemengd, is daarvoor onvoldoende.”

Oftewel: procederen is een grondrecht en het hoort er nu eenmaal bij. We weten bovendien allemaal dat tegen vergunningen bezwaar wordt gemaakt en dat dat onzekerheid met zich meebrengt.

Wat nu?

Uit de rechtspraak blijkt dat er veelal sprake moet zijn van kwade trouw om te kunnen spreken van misbruik van recht. En daar is zelden sprake van. Je kwam het in het verleden af en toe tegen bij lieden die meenden een appeltje te schillen te hebben met een gemeente en die gemeente bestookten met ladingen Wob-verzoeken. Maar in geval van procederen tegen een omgevingsvergunning zal er niet snel sprake van zijn. Waarschijnlijk ook niet indien een bezwaarmaker te kennen heeft gegeven zijn bezwaar te willen intrekken in geval hij wordt ‘uitgekocht’. De bezwaarmaker kan dit immers zien als een redelijke schadeloosstelling, en de bouwer als het afsnijden van enkele bochten waarvan het Hof hierboven zei dat deze er nu eenmaal bijhoren. Oftewel: handjeklap waarbij beide partijen tevreden zijn met hun ‘schikking’. Van kwade trouw hoeft helemaal geen sprake te zijn.

Het is dus aan de wetgever om iets te doen aan de aanzienlijke vertragingen van het bouwproces door bezwaar- en beroepsprocedures. Want dat die vertraging bestaat, staat intussen buiten kijf. Mogelijk zou de wetgever ook kunnen bepalen dat overeenkomsten tot betaling van afkoopbedragen voor het intrekken van bezwaar en beroep nietig zijn. Hoewel daar veel haken en ogen aan zullen zitten. Probleem is en blijft hoe dan ook dat zolang bouwbedrijven afkoopsommen blijven betalen, tussen de vele bezwaarmakers een steeds groter aandeel ‘gelukszoekers’ zal zitten. Het blijft echter lastig om hen er tussenuit te halen en in concrete gevallen kwade trouw aan te tonen.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het recht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.

Willem Brakenhoff