Wie wel eens bezwaar heeft gemaakt tegen een overheidsbeslissing, kan zomaar tot de conclusie zijn gekomen dat de bezwaarprocedure een officiële rechtsgang is. De aanpak bij veel overheden (gemeenten met name) doet namelijk nogal gewichtig aan. Veel gemeenten hebben een onafhankelijke bezwarencommissie bestaande uit deftige leden, die nogal ‘rechtbankachtig’ overkomt. Zo kan het gebeuren dat betrokkenen zich vergissen over de aard van de bezwaarprocedure. Een van de meest gemaakte vergissingen is dat men – en onder ‘men’ kan vaak ook de commissie zelf worden verstaan – meent dat aan niet aangevoerde gronden van bezwaar voorbij kan worden gegaan. Niets is echter minder waar!

Niet aangevoerde bezwaren

Met collega’s heb ik er verhitte discussies over gehad: mocht de onafhankelijke bezwarencommissie tijdens de bezwarenzitting wel zomaar onderwerpen aansnijden die door de bezwaarmaker niet waren aangevoerd? Mocht ze in haar advies adviseren om het primaire besluit te herroepen op grond van gebreken die de bezwaarmaker niet had aangevoerd? Volgens mij mocht de commissie dat wel degelijk. Sterker nog: de commissie móest dat doen.

Het waren desondanks niet de minsten die meenden dat de commissie dat niet mocht. En, sterker nog, ik heb zelfs commissies meegemaakt die zelf vonden dat zij dat niet mochten. Tijdens zittingen kwam een bezwaarmaker dan laattijdig aan met een bezwaar dat hij in zijn bezwaarschrift niet had vermeld. De commissie snoerde hem dan de mond. Of de afgevaardigde van de gemeente protesteerde tegen de laattijdig aangevoerde grond.

Geen grondenstelsel

Feit is evenwel dat in de bezwaarfase geen grondenstelsel bestaat. Dat wil zeggen dat de commissie en het besluitvormende bestuursorgaan in bezwaar bij hun heroverweging niet beperkt zijn tot de aangevoerde bezwaren. De bezwaarfase is er om tot een integrale heroverweging van het primaire overheidsbesluit te komen. En bij die heroverweging dienen alle aspecten van het besluit te worden betrokken. Ook de zaken die niet door de bezwaarmaker zijn aangevoerd.

Crux is dat we in de bezwaarfase nog steeds in de besluitvormingsfase zitten. Het overheidsorgaan dat op het bezwaar beslist is hetzelfde orgaan als dat het primaire besluit heeft genomen. Dat orgaan krijgt als het ware een herkansing om tot een goed doortimmerd besluit te komen. De bezwaarfase is er dan ook mede voor dat overheidsorgaan: het kan fouten in de besluitvorming herstellen zodat het in de fase erna – d.w.z. bij de rechter – met een goed doortimmerd besluit kan aankomen.

Oorzaak van het misverstand

In discussies over het toetsingskader in bezwaar wordt vaak gewezen op art. 7:11, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’). Dat bepaalt:

“Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.”

Hierin wordt vaak gelezen dat enkel op basis van de aangevoerde bezwaren een heroverweging in bezwaar kan plaatsvinden. En toegegeven kan worden dat voor die opvatting wel wat te zeggen is, afgaande op de tekst van de wet. Het ‘op grondslag van’ lijkt een inkadering van de toetsingsomvang in bezwaar te zijn.

De memorie van toelichting op dit artikel laat ook ruimte voor debat (Kamerstukken TK 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 153 en 154: pdf):

“De heroverweging moet geschieden ‘op grondslag’ van het bezwaar. In de eerste plaats vloeit hieruit voort dat die onderdelen van het besluit die geheel los van de aangevoerde bezwaren staan, in beginsel buiten beschouwing blijven. Het bestuursorgaan zal daarbij de naar voren gebrachte bezwaren voldoende ruim naar hun strekking moeten opvatten. Indien bij voorbeeld tijdens de hoorzitting blijkt dat deze, ondanks een beperkte omschrijving in het bezwaarschrift, ruimer bedoeld zijn, dan zal daarmee rekening gehouden moeten worden.”

Dat lijkt een overweging die de toetsingsmogelijkheden inkadert. Maar de toelichting stelt ook:

“Tot slot merken wij op dat de bepaling overigens niet in de weg staat aan de mogelijkheid voor het bestuursorgaan om op grond van andere dan de aangevoerde bezwaren een beslissing ten voordele van de indiener te nemen.”

Vooral die laatste overweging past bij de opvatting van Koenraad en Winter (zie hun monografie ‘Beslissen op bezwaar, p. 45) dat in bezwaar geen grondenstelsel geldt. Hetgeen steun vindt in o.a. de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep d.d. 21 augustus 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2783), r.o. 4.3.

De reden van laatst genoemde opvatting is duidelijk: de overheid dient rechtmatige besluiten te nemen, en het gaat niet aan dat zolang de besluitvorming bij haar ligt (hetzij in primo hetzij in bezwaar) onrechtmatigheden en/of andere gebreken aan die besluiten in stand worden gelaten enkel omreden dat een bezwaarmaker er geen punt van heeft gemaakt. Een ander argument is dat na de beslissing op bezwaar het besluit aan de rechter kan worden voorgelegd. En wat heeft het voor zin om een gemankeerd besluit de bezwaarfase te laten overleven wanneer het bij de rechter alsnog onderuit kan gaan op gronden die in bezwaar niet zijn aangevoerd? Je kunt als overheidsorgaan maar beter de gelegenheid te baat nemen om de gebreken in bezwaar te helen voordat het zover komt. Waarbij van belang is dat de bezwaarmaker bij zijn gang naar de rechtbank niet is gebonden aan de gronden die hij in bezwaar heeft aangevoerd (zie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 3 februari 2020, (ECLI:NL:RVS:2010:BL1804), r.o. 2.2.1).

De overheid is niet zomaar een partij

Uit dat laatste blijkt ook de rol, en de verantwoordelijkheid, van de overheid. Ze is regelmaker, -toepasser en -handhaver tegelijk. En in die rol en verantwoordelijkheid past niet dat zij aan bezwaarmakers tegenwerpt dat zij gronden van bezwaar niet hebben aangevoerd in een fase waarbij het overheidsorgaan zelf nog beslissingsverantwoordelijk is. In die fase is het genomen besluit nog geen object van een spel waarbij het breekt dan wel heel blijft. In deze fase, deze bezwaarfase, is het besluit als het ware nog ‘in de maak’. En de bezwaarfase is dan ook bij uitstek mede voor het beslissingsbevoegde overheidsorgaan een perfecte gelegenheid om het eigen product te verbeteren. In de fase erna, bij de rechtbank, mag het ‘gevecht’ beginnen, en daar mogen de gemeentejuristen alle zeilen bijzetten om het besluit door de woelige zeeën van de rechtspraak te geleiden.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het recht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.

Willem Brakenhoff