Vorige week wees het Gerechtshof Den Haag arrest in de klimaatzaak van Urgenda. We bespraken die zaak in onze vorige blog. De Urgenda-zaak deed ons terugdenken aan de klimaatzaken van Milieudefensie. Hoe zat dat ook al weer?

De klimaatzaken van Milieudefensie

Milieudefensie heeft enige tijd geleden (samen met de stichting Adem en 57 individuele eisers) tegen de Nederlandse staat een kort geding en een bodemzaak aangespannen. In deze zaken gaat het kort gezegd om de nakoming door de Staat van zijn verplichtingen om voor een goede luchtkwaliteit te zorgen.

Kort geding

In het kort geding is inmiddels in twee instanties uitspraak gedaan:

• uitspraak in eerste aanleg van de voorzieningenrechter in Den Haag d.d. 7 september 2017
• uitspraak in hoger beroep in kort geding van het Gerechtshof Den Haag d.d. 22 mei 2018

Op deze uitspraken gaan we hier niet in omdat de bodemzaak leidend is in de kwestie tussen Milieudefensie en de Staat. We melden enkel dat Milieudefensie het kort geding in eerste aanleg won, en de Staat het hoger beroep.

Bodemzaak : tussenvonnis

In de bodemzaak is op 27 december 2017 door de rechtbank Den Haag uitspraak gedaan. Dat heeft de rechtbank weliswaar in de vorm van een tussenvonnis gedaan. Maar in dat tussenvonnis heeft de rechtbank wel de belangrijkste milieurechtelijke vraagstukken behandeld. De rechtbank heeft dan ook toegestaan dat tegen het tussenvonnis hoger beroep kan worden ingesteld (en dat daarvoor niet eerst het eindvonnis moet worden afgewacht). De rechtbank heeft op dit moment (18 oktober 2018) nog geen eindvonnis gewezen.

Overzicht

Zie hier op de website van Milieudefensie een chronologisch overzicht van de diverse procedures.

De eisen van Milieudefensie in de bodemzaak

Milieudefensie heeft in de bodemzaak aan de rechter enkele verklaringen voor recht gevraagd, waaronder:

1. te verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt en (o.a.) het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (‘EVRM’) schendt door (o.a.) de luchtkwaliteitsnormen zoals tot uitdrukking gebracht in de WHO-guidelines niet (voorspoedig) te realiseren.
2. te verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt omdat hij niet voldoet aan de verplichtingen uit hoofde van de Europese richtlijn 2008/50/EG, de Wet milieubeheer en enkele beginselen met betrekking tot specifieke grenswaarden voor de uitstoot van fijnstof (PM2,5 en PM10) en stikstofdioxide (NO2).

De onder 2 gevraagde verklaring kent twee vormen. De eerste is die waarbij Milieudefensie meent dat de Staat bij het hanteren van de grenswaarden een veiligheidsmarge moet hanteren (oftewel zekerheidshalve extra onder de grenswaarden moet gaan zitten). De tweede gaat daar niet van uit en stelt dat de Staat zich in ieder geval aan de wettelijke grenswaarden moet houden.

Dus, in kort, de Staat handelt volgens Milieudefensie onrechtmatig want:

1. de Staat houdt zich ten onrechte niet aan de normen van de WHO-guidelines en schendt daarmee mensenrechten
2. de Staat houdt zich ten onrechte niet aan de Europese grenswaarden en veiligheidsmarge
3. de Staat houdt zich ten onrechte niet aan de Europese grenswaarden

Vooraf : enkele uitgangspunten en begrippen

In het tussenvonnis wordt van enkele uitgangspunten en begrippen uitgegaan. Die zetten we hier eerst kort uiteen:

Europese richtlijn 2008/50/EG: deze richtlijn kent normen (grenswaarden, of maximumwaarden) voor de aanwezigheid van bepaalde vervuilende stoffen in de lucht. De belangrijkste voor deze kwestie zijn fijnstof (PM10) en stikstofdioxide (NO2). Op grond van deze richtlijn moest de grenswaarde voor PM10 op 11 juni 2010 zijn bereikt, en die voor NO2 op 1 januari 2010. Nederland heeft deze datums niet gehaald, en heeft vervolgens van de Europese Commissie uitstel gekregen tot 11 juni 2011 (voor PM10) en 1 januari 2015 (voor NO2). Nederland heeft ook die datums niet gehaald (en haalt deze nog steeds niet). De Europese richtlijn is omgezet in nationale wetgeving (opgenomen in de Wet milieubeheer).

NSL: dit is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Nederland moest dat programma opstellen om van de Europese Commissie het genoemde uitstel te krijgen voor PM10 en NO2. In het NSL staat beleid en instrumentarium om zo spoedig mogelijk alsnog tot naleving van de grenswaarden te komen. Het NSL is twee maal verlengd. De laatste keer is het verlengd tot inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet (naar verwachting per 1 januari 2021). Het blijkt dat de grenswaarden voor PM10 en NO2 op bepaalde locaties in Nederland erg lastig te verwezenlijken zijn. Het gaat om enkele locaties rond wegtrajecten en veehouderijen (‘hardnekkige knelpunten waarbij sprake is van complexe problematiek’, oftewel ‘hotspots’).

Veiligheidsmarge: deze marge is in 2013 door het RIVM aanbevolen naar aanleiding van een monitoring van het NSL (zie pdf, pag. 76). Volgens het RIVM zou door het hanteren van een veiligheidsmarge meer zekerheid over het behalen van grenswaarden kunnen worden verkregen (door aan te sturen op een waarde die iets onder de normen ligt, oftewel nog iets strenger is dan de Europese norm).

WHO-guidelines: Dit zijn uitgangspunten van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voor een goede luchtkwaliteit (zie pdf). Ze zijn in 2005 vastgesteld. Ze zijn strenger dan de grenswaarden uit de Europese richtlijn.

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft alle door Milieudefensie gevraagde verklaringen voor recht afgewezen. We gaan in op enkele van de belangrijkste overwegingen van de rechtbank.

Over de WHO-guidelines

De Staat werkt er weliswaar naartoe om de richtwaarden uit de WHO-guidelines te behalen, maar de WHO-guidelines zijn niet bindend. De WHO-normen zijn wel gezaghebbend. Ze zijn als zodanig dan ook meegewogen bij de bepaling van de grenswaarden van de Europese richtlijn. De Staat heeft de WHO-normen ook meegewogen in zijn beleid voor de reductie van PM10 en NO2. Die weging is volgens de rechtbank niet onjuist geweest. De Staat handelt niet onrechtmatig door zich niet aan de WHO-guidelines te houden.

Over de mensenrechten (EVRM)

Bij het nemen van maatregelen ter bescherming van mensenrechten (zoals bescherming tegen luchtvervuiling) moet de Staat de betrokken belangen afwegen. Er moet sprake zijn van een fair balance tussen die belangen. Bij die afweging heeft de Staat beoordelingsruimte (margin of appreciation). Bij deze afweging heeft de Staat de WHO-guidelines betrokken, maar ook andere belangen (bijvoorbeeld de economische belangen van de vervuilende activiteit). De rechtbank oordeelt dat niet is gebleken dat de Staat de grenzen van de beoordelingsvrijheid heeft overschreden op een wijze die de fair balance verstoort. De Staat handelt volgens de rechtbank daarom niet in strijd met het EVRM.

Over de extra veiligheidsmarge

De rechtbank legt de eis van Milieudefensie tot het hanteren van een veiligheidsmarge uit als een verwijt aan het adres van de door de Staat gehanteerde rekenmethode. Die rekenmethode volgt uit de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007. Die Regeling volgt op zijn beurt uit de Europese richtlijn. In die richtlijn wordt gesteld dat onzekerheden inherent zijn aan het hanteren van een bepaald meetinstrumentarium. In het modelinstrumentarium van de richtlijn en de standaardmethoden uit de Regeling, zijn die onzekerheden verdisconteerd. Onzekerheid is nu eenmaal inherent aan meten. De aanwezigheid van meet-onzekerheid is niet in strijd met de resultaatsverplichting van de Staat tot naleving van de grenswaarden, en evenmin met het voorzorgsbeginsel. De Staat handelt volgens de rechtbank niet onrechtmatig door geen veiligheidsmarge in acht te nemen.

Over de niet-naleving van de grenswaarden per verloop van de uitsteltermijn

Zoals opgemerkt heeft Nederland van de Europese Commissie uitstel verkregen voor naleving van de grenswaarden voor PM10 en NO2 (tot 11 juni 2011, resp. 1 januari 2015). Ook op die laatst genoemde datums voldeed Nederland echter niet aan de normen. De Staat heeft daarmee zijn verplichtingen geschonden. Die vaststelling baat Milieudefensie echter niet volgens de rechtbank. De door Milieudefensie gevraagde verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door de normen per ommekomst van het verkregen uitstel niet na te leven, kan niet los worden gezien van de eis tot vergoeding van schade die Milieudefensie stelt te lijden ten gevolge van die niet-naleving. Volgens de rechtbank heeft Milieudefensie te weinig concreets gesteld over de door haar geleden schade. Daarom kan de door haar gevraagde verklaring voor recht niet worden gegeven. Bovendien dwingt vaststelling van onrechtmatigheid en schade tot een individuele beoordeling van alle afzonderlijke belangen voor welke Milieudefensie opkomt (Milieudefensie treedt collectief op, d.w.z. voor een bundeling van individuele belangen van uiteenlopende personen). Een collectieve actie als de onderhavige leent zich daar niet voor, en daarom ook niet voor de gevraagde verklaring voor recht.

Over de voortdurende niet-naleving van de grenswaarden na verloop van de uitsteltermijn

Niet alleen op de uiterste datums van het verkregen uitstel van de Europese Commissie was sprake van overschrijding van de grenswaarden. Die overschrijding duurt tot op de dag van vandaag voort. Volgens Milieudefensie is dat voortduren eveneens onrechtmatig. In dit geval is sprake van een follow up verplichting. Dat betekent dat de Staat de periode van overschrijding zo kort mogelijk moet houden. Dat vloeit ook voort uit de richtlijn. Die dwingt in dat geval tot het opstellen van een luchtkwaliteitsplan en passende maatregelen om de overschrijding zo kort mogelijk te houden. Volgens de rechtbank heeft Nederland aan die verplichtingen voldaan. Er is immers een NSL dat tot doel heeft om de overschrijding zo kort mogelijk te houden.

Aldus, in eigen bewoordingen, de belangrijkste oordelen van de rechtbank. Deze hebben, zoals opgemerkt, geleid tot afwijzing van de eisen van Milieudefensie.

Stand van zaken

Milieudefensie is tegen het tussenvonnis in hoger beroep gegaan. Die procedure loopt nog. Parallel aan de beroepsprocedure loopt er ook nog een restant van de procedure in eerste aanleg bij de rechtbank (die immers nog geen eindvonnis heeft gewezen). Daarbij gaat het om enkele ontvankelijkheidsknopen die de rechtbank nog moet doorhakken. Erg interessant voor juristen, maar het valt buiten de ‘milieu-scope’ van deze blog.

Vragen

Hebt u vragen over een milieu-juridische kwestie, of over een andere juridische kwestie? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.