Veel wetsteksten spreken voor zich. Maar bij die over de milieueffectrapportage vraag ik me vaak af wat er nou eigenlijk staat. In de handboeken worden de diverse procedures op een vrij overzichtelijke manier van elkaar onderscheiden. Maar uit de wetstekst zelf valt niet steeds eenvoudig af te leiden wat wordt bedoeld met begrippen als ‘project-m.e.r.’, ‘besluit-m.e.r.’, ‘m.e.r.-plicht’, ‘m.e.r.-beoordelingsplicht’, ‘vormvrije m.e.r.-beoordeling’ etc., en hoe en waar deze precies zijn geregeld. In deze blog doe ik een poging om het systeem aan de wet te koppelen.

Vooraf: MER, m.e.r., de Wet milieubeheer en het Besluit m.e.r.

Eerst een opmerking over de schrijfwijze: men schrijft ‘m.e.r.’ als men het over de milieueffectrapportageprocedure heeft. ‘MER’ staat voor het milieueffectrapport.

De m.e.r./MER wordt geregeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (‘Wm’). In dat hoofdstuk wordt regelmatig verwezen naar een algemene maatregel van bestuur. Die maatregel is het ‘Besluit milieueffectrapportage’ (‘Besluit m.e.r.’).

Verder is vooraf nog van belang dat een onderscheid wordt gemaakt tussen ‘besluiten’ en ‘plannen’. De term ‘besluiten’ heeft betrekking op vergunningen voor ‘projecten’ in de zin van de Europese M.e.r.-richtlijn(en). Het gaat om besluiten die in de uitvoering van een project voorzien. De term ‘plannen’ heeft betrekking op plannen in de zin van de Smb-richtlijn. Het gaat om plannen die ‘kaderstellend’ zijn voor besluiten (plannen dus die nog geen rechtstreekse aanspraak op uitvoering van een project geven maar die wel de basis – het kader – vormen voor dergelijke besluiten)

M.e.r.-plicht en m.e.r.-beoordelingsplicht

Een belangrijk onderscheid dat in het ‘m.e.r.-recht’ wordt gemaakt, is dat tussen m.e.r.-plicht en m.e.r.-beoordelingsplicht. Dat onderscheid komt tot uiting in art. 7.2, lid 1 van de Wm:

“Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu; [= m.e.r.-plicht]
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.” [= m.e.r.-beoordelingsplicht]

Die amvb is zoals gezegd het Besluit m.e.r.. Dat bepaalt in art. 2, leden 1 en 2:

“1. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven (…)
2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven (…)”

Kortom, de m.e.r.-plichtige activiteiten staan in onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. en de m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteiten staan in onderdeel D van die bijlage.

De bijlage bij het Besluit m.e.r.

Bij het Besluit m.e.r. zit een bijlage die uit onderdelen A t/m D bestaat. Onderdeel A betreft de begripsbepalingen, onderdeel B is vervallen, en onderdeel C en D betreffende de m.e.r.-plichtige (C) en m.e.r.-beoordelingsplichtige (onderdeel D) activiteiten.

De onderdelen C en D kennen vier kolommen: kolom 1 geeft een omschrijving van de ‘activiteiten’, kolom 2 geeft de drempelwaarden, kolom 3 omschrijft de ‘plannen’ en kolom 4 omschrijft de ‘besluiten’.

Activiteiten, plannen en besluiten

Tot nog toe hebben we het enkel over ‘activiteiten’ gehad (art. 7.2, lid 1 Wm en art. 2, leden 1 en 2 Besluit m.e.r.). Die activiteiten zijn m.e.r.-plichtig of m.e.r.-beoordelingsplichtig. Maar in juridische zin zegt dat nog weinig. Vraag is immers aan welk type plan / besluit die plicht wordt gekoppeld. Oftewel: in het kader van welk plan-/besluitproces moet de rapportage dan wel beoordeling plaatsvinden? Die rapportage- en beoordelingsplicht is gekoppeld aan de begrippen ‘plan’ en ‘besluit’. Deze staan in kolommen 3 en 4 van onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r..

Vooruitlopend op wat komen gaat, geef ik nu alvast mee dat alle plannen (of ze nou in onderdeel C of D staan) m.e.r.-plichtig zijn. Enkel de besluiten in onderdeel D zijn m.e.r.-beoordelingsplichtig. De besluiten in onderdeel D zijn m.e.r.-plichtig.

Waar staat dat? Wel, voor wat betreft plannen bepaalt art. 7.2, lid 2 Wm:

“Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, worden bij de maatregel de categorieën van plannen aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt. (…)”

Die maatregel is het Besluit m.e.r., dat in art. 2, lid 3 bepaalt:

“Als categorieën van plannen als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 3 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven (…)”

Hieruit volgt dat voor alle plannen, zowel die genoemd in onderdeel C als die genoemd in onderdeel D, een m.e.r.-plicht geldt. Art. 7.2, lid 2 Wm spreekt immers enkel over ‘moet worden gemaakt’ en nergens over ‘beoordelen’.

Voor wat betreft besluiten bepaalt art. 7.2, leden 3 en 4 Wm:

“3. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder a, worden de categorieën van besluiten aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
4. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.”

Hier wordt dus wel een onderscheid gemaakt tussen ‘moet worden gemaakt’ (lid 3) en ‘moet beoordelen’ (lid 4).

De desbetreffende aanwijzingen zijn gebeurd in het Besluit m.e.r. dat in art. 2, lid 4 bepaalt:

“Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.”

Oftewel, de m.e.r.-plichtige besluiten staan in onderdeel C, kolom 4 van de bijlage bij het Besluit m.e.r., en de m.e.r.-beoordelingsplichtige besluiten in kolom 4 van onderdeel D.

Vormvrije m.e.r.-beoordeling

Dan is er nog de vormvrije m.e.r.-beoordeling. Deze heeft betrekking op plannen en besluiten die zijn genoemd in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r.. In kolom 2 van dat onderdeel staan de zogenaamde’grenswaarden’. Aanvankelijk ging men er in Nederland van uit dat onder die grenswaarden geen m.e.r.-(beoordelings)plicht bestond. Sinds de uitspraak van het Europese Hof van 15 oktober 2009 (Commissie/Nederland), ECLI:EU:C:2009:630, gelden deze drempelwaarden echter als ‘indicatief’. Dat wil zeggen dat in geval een activiteit niet boven die waarden uitkomt, desondanks moet worden beoordeeld of niet toch een MER moet worden gemaakt.

Dit is later vastgelegd in art. 2, lid 5 van het Besluit m.e.r., dat bepaalt:

“Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:
a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en
b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.”

Meer specifiek gaat het hierbij om de ‘overige gevallen’ als bedoeld in het sub b.

Lastig leesbaar

Zoals opgemerkt, valt het systeem lastig te destilleren uit de wetstekst. Dat heeft enerzijds te maken met het feit dat de regeling is gebaseerd op Europees recht. Dat kent andere begrippen dan ons nationale recht. Zo werken de richtlijnen met begrippen als ‘project’ en ‘plan’ waar in het nationale recht wordt gewerkt met specifieke begrippen als ‘besluit’ en ‘plan’ die binnen het nationale systeem een andere inhoud (kunnen) hebben dan de(zelfde) Europese begrippen.

Anderzijds komt het doordat sprake is van een soort van ‘aanbouwwetgeving’. De eerste versies van het Besluit m.e.r. waren nog redelijk eenvoudig. Door implementatie van de smb-richtlijn is daar een nieuw begrip (‘plan’) bij gekomen en een extra kolom in de bijlage, onderdelen C en D. Daardoor werd het strikte onderscheid tussen die onderdelen C en D, bestaande door het onderscheid tussen m.e.r.-plicht en m.e.r.-beoordelingsplicht, vervaagd. De plannen in beide onderdelen waren immers alle m.e.r.-plichtig.

En ten slotte komt daar ook nog eens de noodzaak bij om (Europese) jurisprudentie te codificeren in de regelgeving, zodat het systeem nog ‘poreuzer’ wordt.

Wat dat betreft is het positief dat met de Omgevingswet een nieuw en zuiver begin kan worden gemaakt met de codificatie van het m.e.r.-recht.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het recht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.

Willem Brakenhoff