De nieuwe Omgevingswet beoogt om het systeem van het omgevingsrecht dat op dit moment geldt, eenvoudiger te maken. Want, zo is de gedachte, de huidige wetgeving is nogal verspreid over een onoverzichtelijke wirwar aan speciale wetten. Nou valt er op de nieuwe Omgevingswet veel af te dingen (en hij ligt de laatste tijd nogal onder vuur), maar op dit punt heeft men wel gelijk: de huidige wetgeving is nogal verbrokkeld. Dat blijkt onder andere uit de regeling over de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM). Laten we eens kijken.

De omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM)

Oftewel de ‘OBM’ zoals juristen hem graag afkorten. Dit is een vergunning voor een activiteit die is geregeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’). Hij staat in hetzelfde rijtje als waar ook de activiteiten bouwen, gebruiken en milieu staan. Je zou hem dus kunnen vergelijken met wat vroeger wel een milieuvergunning of een bouwvergunning werd genoemd. Maar in het stelsel van de Wabo is het een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit, zoals je een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en/of milieu hebt.

De OBM vindt meer specifiek zijn grondslag in art. 2.1, lid 1, aanhef en onder i van de Wabo. Dat bepaalt:

“Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.”

Daar kunnen we niet veel mee, want in tegenstelling tot het begrip ‘bouwen’ is het begrip ‘andere activiteit’ nogal nietszeggend. Waar gaat het om? Wel, daarvoor moeten we kijken in de algemene maatregel van bestuur (‘amvb’) waarnaar de bepaling verwijst.

Het Besluit omgevingsrecht

Die amvb is het Besluit omgevingsrecht (‘Bor’). Dat geeft in de artt. 2.2a en 2.2aa een lange opsomming van activiteiten waarvoor zo’n omgevingsvergunning is vereist.

Wat aan die opsomming in ieder geval opvalt, is dat het gaat om milieuactiviteiten. Het gaat om milieuactiviteiten die de wetgever het liefst onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit had geschaard, maar die op basis van internationaal recht (verdragen) niet ongezien toegestaan mogen worden (hetgeen het geval zou zijn als ze onder het Activiteitenbesluit hadden gevallen). Een omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten ex art. 2.1, lid 1 onder e van de Wabo (de milieuvergunning) werd daarentegen weer te zwaar geacht. En dus hebben de activiteiten een eigen categorie vergunning gekregen: de OBM.

Milieueffectrapportage

Als we – bij wijze van voorbeeld – inzoomen op art. 2.2a van het Bor, zien we dat in lid 1 activiteiten worden genoemd die staan in bijlage D van het Besluit milieueffectrapportage (‘Besluit mer’). Zie bijvoorbeeld art. 2.2a, lid 1, aanhef en onder a van het Bor:

“Als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen:
a. de activiteit, bedoeld in categorie 18.4, 22.2, 32.1, 32.2, 32.3, 32.5, 32.7, 32.8, 35, 36, 37.1, 37.2, 38.1, 38.2, 38.3 en 41.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, met dien verstande dat deze aanwijzing niet van toepassing is in de gevallen waarin artikel 7.18 van de Wet milieubeheer van toepassing is (…)”

Laten we als voorbeeld eens inzoomen op de genoemde categorie 22.2: “De oprichting, wijziging of uitbreiding van een windturbinepark.” (zie Bijlage D bij het Besluit mer).

Maar eerst iets over Bijlage D bij het Besluit mer.

Bijlage D bij het Besluit mer

Bijlage D bij het Besluit mer is gebaseerd op art. 7.2, lid 1 onder b van de Wet milieubeheer (‘Wm’). Dat bepaalt:

“Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
(…)
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.”

Die amvb is het Besluit mer. En in Bijlage D bij dat besluit staan de activiteiten waar het om gaat. Bijvoorbeeld de onder 22.2 genoemde windturbineparken. Voor die activiteiten hoeft dus niet per se een m.e.r. te worden doorlopen, maar is het aan de overheid om te bepalen of dat moet gebeuren. In die zin wordt gesproken over ‘m.e.r.-beoordelingsplichtig’, en niet over ‘m.e.r.-plichtig’.

Of iets m.e.r.-plichtig is na beoordeling door de overheid, staat in art. 7.18 van de Wm (het artikel dat wordt genoemd in art. 2.2a, lid 1 onder a van het Bor). Art. 7.18 Wm luidt als volgt:

“Degene die een activiteit, aangewezen krachtens artikel 7.2, eerste lid, onder b, wil ondernemen, maakt een milieueffectrapport, indien:
a. het bevoegd gezag heeft beslist dat bij de voorbereiding van het betrokken besluit een milieueffectrapport moet worden gemaakt;
b. hij een verklaring gegeven heeft als bedoeld in artikel 7.16, vijfde lid.”

Het sub b bepaalde ziet op de situatie waarin de aanvrager om een vergunning zelf aangeeft dat hij een m.e.r. wil doorlopen. In het sub a bedoelde geval bepaalt de overheid of dat vereist is.

Kortom, bij de OBM waar we het in ons voorbeeld over hebben (het windturbinepark) gaat het om een mer-beoordelingsplichtige activiteit.

Beoordeling van de vergunningsaanvraag

Hoe geschiedt nu de beoordeling van de aanvraag om een OBM? Wel daarvoor moeten we de Wabo raadplegen. Art. 2.17 van de Wabo bepaalt:

“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken algemene maatregel van bestuur.”

Daar hebben we dus niks aan, en we worden doorverwezen naar een amvb. Die amvb is het Bor. De weigeringsgronden voor de OBM staan in art. 5.13b van het Bor. Het gaat om een omvangrijk artikel waarbij nogal wordt ingezoomd op de verschillende soorten OBM’s waar het om kan gaan. Maar voor zover we ons beperken tot ons voorbeeld (het windturbinepark), is vooral art. 5.13b, lid 1 van het Bor van belang. Dat bepaalt:

“Een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, onder a tot en met i, wordt geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.”

Hier staat dat indien de overheid bepaalt dat een mer-procedure moet worden doorlopen, de OBM moet worden geweigerd. De activiteit was zoals aangegeven immers mer-beoordelingsplichtig. Dat betekent dat de overheid zich er over moet uitspreken of een m.e.r. moet worden doorlopen (zie art. 7.18 Wm). Als de overheid beslist dat dat inderdaad het geval is, dan moet de OBM worden geweigerd.

Maar wat dan?

Milieuvergunningsplichtig

Wel, in dat geval moet een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu worden aangevraagd en beoordeeld. En dat volgt uit het systeem van het milieurecht.

In dat systeem in het zo dat de meeste milieuactiviteiten onder algemene regels (het Activiteitenbesluit) vallen, maar dat expliciet aangewezen activiteiten (milieu)vergunningplichtig zijn. De regel is dus: geen vergunning tenzij…

Waarom is een ‘gewone’ milieuvergunning ex art. 2.1, lid 1 onder e van de Wabo vereist als de OBM op voormelde gronden (er moet een m.e.r. worden doorlopen) wordt geweigerd?

Art. 2.1, lid 2 van de Wabo bepaalt:

“Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot hetgeen wordt verstaan onder de in het eerste lid bedoelde activiteiten.”

Een van die activiteiten is de milieuactiviteit. De bedoelde amvb is het Bor. Dat bepaalt in art. 2.1, lid 2:

“Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.”

En bedoelde Bijlage I, onderdeel B, artikel 1, aanhef en onder b bepaalt:

“Onverminderd het bepaalde in onderdeel C van deze bijlage, worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, aangewezen:
(…)
b. inrichtingen voor activiteiten die zijn aangewezen krachtens artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor zover de ter zake van die activiteiten krachtens het derde en vierde lid, van dat artikel aangewezen categorieën de besluiten zijn waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en een of meer artikelen van afdeling 13.2 van de Wet milieubeheer van toepassing zijn, met uitzondering van de categorieën 14, 18.4, 18.8, 22.2, 32.1, 32.2, 32.3, 32.5, 32.7, 32.8, 35, 36, 37.1, 37.2, 38.1, 38.2, 38.3 en 41.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage waarop artikel 7.18 van de Wet milieubeheer niet van toepassing is;
(…)”

We zien hier activiteit 22.2 worden genoemd. En er staat dat die activiteit milieuvergunningsplichtig is voor zover art. 7.18 Wm van toepassing is (daarvoor moet je wel door de dubbele ontkenningen heen lezen…). Oftewel: als de overheid in het kader van de voorlopige mer-beoordeling heeft besloten dat een m.e.r. moet worden doorlopen, is sprake van een vergunningplichtige milieuactiviteit waarvoor een omgevingsvergunning ex art. 2.1, lid 1 onder e van de Wabo nodig is.

Poeh…

Schrik niet (of wel) maar dit is hoe op dit moment de omgevingsrechtelijke wetgeving in elkaar steekt. Het hangt aan elkaar van de verwijzingen en dubbelen ontkenningen. En zoals uit de nummering van bepaalde wetsartikelen blijkt – bv. art. 2.2a of 2.2aa – wordt er gedurende de tijd van alles tussengevoegd. Veelal als gevolg van verdragen.

De kans is echter groot dat een nieuwe Omgevingswet eenzelfde lot zal ondergaan. Het recht ontwikkelt zich voortdurend, en dat leidt tot allerhande kunstgrepen, tussenvoegingen en terzijdes. De kans is dan ook klein dat het hele stelsel eenvoudig te maken is.

Naar hoeveel wetten en regels heb ik in dit stuk verwezen? De Wet milieubeheer, het Besluit mer, de Wabo, het Bor. Ik kan u zeggen dat het went, en dat je op een gegeven moment je weg er wel in vindt. En ik vraag me af of het eenvoudiger wordt door alles maar onder een enkele wet (de Omgevingswet) te scharen. Dat wordt immers alleen maar een omvangrijker wet waar alle uiteenlopende regels louter herschikt terug geplaatst worden. Het is gewoonweg complex, mede door het feit dat het recht zich blijft ontwikkelen.

Vragen en advies

Ziet u door de bomen het bos niet meer? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.

Willem Brakenhoff