Onlangs stond er een erg interessante annotatie in het Tijdschrift voor Bouwrecht van oktober 2021. Het ging om de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRvS’) van 14 juli 2021. Deze handelde over de weigering van de gemeenteraad van Enschede om een bestemmingsplan vast te stellen. Het bestemmingsplan zou de bouw van een moskee mogelijk moeten maken. De gemeenteraad wilde daar om onduidelijke redenen niet aan.

Onduidelijke redenen

En om die onduidelijkheid ging het in de uitspraak. De gemeenteraad had zijn weigeringsbesluit onderbouwd door te verwijzen naar het verslag van de commissie, het verslag van de raadsvergadering en de uitgebrachte stemverklaringen. De ABRvS achtte dat in strijd met het motiveringsbeginsel. De ABRvS oordeelde dat de gemeenteraad zijn besluit over het bestemmingsplan deugdelijk moet motiveren, mede aan de hand van een kenbare belangenafweging. Het verwijzen naar het verhandelde tijdens de raadsvergadering voldoet niet aan die norm.

Dikastocratie

Gewoonlijk houd ik er niet zo van om in de vaktijdschriften besproken uitspraken nog eens te recyclen op mijn weblog. Maar voor dit geval maak ik een uitzondering. De uitspraak, en annotatie, bieden namelijk een mooi inzicht in de verhouding tussen politiek en recht in een democratische rechtsstaat als Nederland. Die verhouding is eerder al eens aan de orde gesteld door personen die menen dat Nederland aan het verworden is tot een ‘dikastocratie’ (regering door rechters). In dat verband wordt kennelijk verondersteld dat bij de term ‘democratische rechtsstaat’ de nadruk ligt op het eerste woord, ‘democratische’. De macht is aan het volk (de demos), en de rechter dient de wil van dat volk zoveel mogelijk te respecteren, zo meent men. We hebben aan de Toeslagenaffaire echter al kunnen zien dat dat misschien niet altijd even wenselijk is. De diverse rechterlijke instanties hebben naar aanleiding van die affaire dan ook inmiddels toegegeven dat zij te terughoudend zijn geweest in hun beoordeling van het overheidshandelen in de aan hen voorgelegde toeslagenzaken. Zij beloofden beterschap en daarmee, als het ware, ‘meer dikastocratie’.

Bestemmingsplan

Deze relatie tussen demos en rechter was dus ook aan de orde in de uitspraak van 14 juli 2021. Bij eerste lezing ben je al snel geneigd om te menen dat de gemeenteraad er juist goed aan had gedaan om zijn weigering om het bestemmingsplan vast te stellen te ‘motiveren’ door te verwijzen naar het politieke proces dat zich in die raad had afgespeeld. Democratischer kun je het niet krijgen! Wilt u een motivering van het raadsbesluit? Wel, hier, de notulen! Uitgebreider dan dat kunnen we het niet motiveren. Transparanter ook niet!

Toch ging het fout bij de ‘dikastes’ (de rechter, de ABRvS). Maar waarom?

Ten eerste : ‘nawerk’ door het college van B en W

Een eerste vraag hierbij is of het wel anders kan dan dat het besprokene tijdens de raadsvergadering (zoals vastgelegd in de notulen) de motivering vormt van een raadsbesluit. De raadsvergadering is immers afgesloten, en de raadsleden naar huis. Wat valt er verder nog te motiveren door hen?

Wel, annotator H.J. de Vries verwijst wat dat betreft naar art. 160 van de Gemeentewet. Op grond van dat artikel is het aan het college van burgemeester en wethouders (‘B en W’) om datgene dat tijdens de raadsvergadering is gezegd, “te transformeren in een ordentelijk raadsbesluit waaruit duidelijk blijkt welke belangenafweging is gemaakt op basis van welke motieven.”

B en W hebben na zo’n raadsvergadering dus nog het een en ander aan ‘nawerk’ te doen.

Dat vastgesteld zijnde komen we toe aan het belangrijkste punt :

Ten tweede : de verhouding tussen politiek en recht

Hierbij gaat het om de vraag of alles dat tijdens de raadsvergadering wordt gezegd, kan gelden als motivering van het raadsbesluit. De gemeenteraad bestaat zoals bekend uit diverse fracties van politieke partijen. Die partijen hebben uiteenlopende ideeën over de maatschappij. Iets dat bij een debat over de bouw van een moskee gemakkelijk tot uiting kan komen. We weten allemaal dat deze bouwwerken bij bepaalde partijen niet goed liggen, terwijl andere partijen daar een volslagen andere mening over hebben. Doet dat er toe? Oftewel, gelden tijdens een raadsdebat uitgesproken meningen over moskeeën als motivering van het raadsbesluit?

Wel, niet volgens De Vries niet. Hij schrijft: “(…) de weigering [om het bestemmingsplan vast te stellen, red.] kan (…) niet worden gebaseerd op bijv. het standpunt dat de bouw van een moskee in strijd is met het partijprogramma (…)”

Dat dat niet kan heeft niet eens zozeer te maken met het feit dat zo’n motivering in strijd zou zijn met beginselen als de vrijheid van godsdienst of van meningsuiting. Het heeft in dit geval te maken met het feit dat het bij de (non-)vaststelling van een bestemmingsplan gaat om het in de Wet ruimtelijke ordening (‘Wro’) vastgelegde beginsel van ‘een goede ruimtelijke ordening’ (art. 3.1, lid 1 van de Wro). De motivering van het raadsbesluit dient dat dan ook als centraal thema te gebruiken. En je kunt je afvragen of partijpolitieke standpunten over de bouw van moskeeën iets van doen hebben met de zorg over een goede ruimtelijke ordening.

De ABRvS is in de uitspraak overigens niet gaan zoeken (gissen) naar de (werkelijke) motieven van de gemeenteraad om de vaststelling van het bestemmingsplan te weigeren. Ze stelde enkel vast dat een verwijzing naar notulen onvoldoende is. De gemeenteraad (en voor deze dus B en W) moet zijn werk opnieuw doen.

Conclusie

De uitspraak van 14 juli 2021 geeft een interessante inkijk in de manier waarop het spanningsveld tussen democratie en rechtsstaat in de soms antipolige term ‘democratische rechtsstaat’ tot uiting kan komen. De beide polen zijn aan elkaar gewaagd en houden elkaar in die zin in evenwicht. Dat betekent dat geen van beide overwicht hebben. Nederland is democratie noch dikastocratie. Ze is een mix van beide. De (aanzienlijke) vrijheid van politieke beraadslaging speelt zich af binnen de kaders van het recht. Die kaders zijn niet steeds de in verdragen vastgelegde rechtsbeginselen, maar volgen vaak ook uit de wet zelf (zoals in dit geval de Wro).

Vragen en advies

Hebt u vragen over het omgevingsrecht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.