Vandaag – 4 mei 2021 – heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRvS’) een tweede uitspraak gedaan naar aanleiding van het Varkens in nood-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (‘HvJ’). Deze keer komt het erop neer dat ook niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend, toegang hebben tot de bestuursrechter.

Varkens in nood, deel 2

Eerder, op 14 april 2021, had de ABRvS al geoordeeld dat personen die geen zienswijzen hadden ingediend tegen een (ontwerp-)besluit desondanks ontvankelijk zijn voor de bestuursrechter. Toen – in wat wij maar ‘Varkens in nood, deel 1’ noemen – ging het nog om personen die als belanghebbende bij het besluit konden worden aangemerkt.

In deel 2 zet de ABRvS de deuren nog wijder open. Nu hebben namelijk ook niet-belanghebbenden toegang tot de bestuursrechter. Zij het dat van hen wel wordt geëist dat zij eerst zienswijzen hebben ingediend.

Alleen bij zienswijzeprocedures

Deze nieuwe jurisprudentie van de ABRvS geldt enkel voor besluiten in het omgevingsrecht (zie echter ons voorbehoud aan het einde van dit artikel) die worden voorafgegaan door een zienswijzeprocedure.

De ABRvS geeft in zijn uitspraak van vandaag een kort overzicht van de zienswijzeprocedures waar het om gaat (r.o. 4.7):

“(…) opgenomen in de artikelen 3.8, eerste lid, aanhef en onder d, 3.31, derde lid, aanhef en onder d, 3.33, vierde lid, en 3.35, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo, artikel 10c, aanhef en onder c, van de Ontgrondingenwet, artikel 11, eerste lid, van de Tracéwet, artikelen 5.6, tweede lid, en 5.9, aanhef en onder c, van de Waterwet, de artikelen 8.48, 8a.48, derde lid, 8a.60 en 10.39, derde lid, van de Wet luchtvaart en de artikelen 31d, tweede lid, 34, zesde lid en 52d, zevende lid, van de Mijnbouwwet.”

Dit zijn procedures waarbij het bestuursorgaan eerst een ontwerp van een besluit ter inzage legt, en waarbij iedereen (‘eenieder’) zienswijzen kan indienen tegen dat ontwerp. Na de zienswijzefase wordt het besluit definitief vastgesteld door het bestuursorgaan. Daarna kunnen belanghebbenden daartegen in beroep gaan bij de bestuursrechter. Althans, dat was de situatie vóór vandaag. Want sinds vandaag is het dus zo dat ook niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend ontvankelijk zijn bij de bestuursrechter.

Relativiteitsvereiste

Kan iedereen dus zomaar in beroep gaan tegen een (omgevings)besluit van de overheid? Ja, in principe wel. Maar dat betekent niet dat al die niet-belanghebbenden die nu ineens toegang hebben tot de bestuursrechter aan de champagne kunnen. Naast de (voormalige) zeef van het belanghebbendenbegrip, bestaat er in het bestuursprocesrecht immers nog een tweede zeef: het relativiteitsvereiste. Dat wordt zo in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’) omschreven:

“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”

Hetgeen simpel gezegd betekent dat je als niet-belanghebbende weliswaar ‘binnen’ bent bij de bestuursrechter, maar dat je vervolgens enkel beroepsgronden kunt aanvoeren die strekken tot bescherming van je belang.

(Een voorbeeld van het relativiteitsvereiste dat vaak wordt gegeven is dat van een buitenstaander die tegen een omgevingsvergunning opkomt met de beroepsgrond dat de plafondhoogtes van het vergunde gebouw te laag (en dus in strijd met het Bouwbesluit) zijn. De bestuursrechter zal tegen die buitenstaander zeggen: “Wat gaat jou dat nou helemaal aan? Jij gaat er toch niet wonen?!”)

Gevolgen

Ondanks de zeef van het relativiteitsvereiste is de nieuwe rechtspraak bepaald niet zonder betekenis. In zienswijzeprocedures zal in principe ‘eenieder’ (iedereen) in beroep kunnen gaan bij de bestuursrechter. Inwoners van Maastricht kunnen dus in beroep tegen besluiten uit Amsterdam, om maar wat te noemen. Dat betekent dat de bestuursrechters meer beroepschriften van niet-belanghebbenden mogen verwachten. Hetgeen tot meer druk op de Rechtspraak zal leiden met navenante vertragingen.

Dat laatste zal ook een gevolg kunnen zijn van het feit dat minder beroepschriften ‘kennelijk niet-ontvankelijk’ zullen zijn. Dergelijke ‘kansloze’ beroepen konden tot heden namelijk vereenvoudigd worden afgedaan door de rechter. Zie artikel 8:54, lid 1 van de Awb:

“Totdat partijen zijn uitgenodigd om op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen, kan de bestuursrechter het onderzoek sluiten, indien voortzetting van het onderzoek niet nodig is, omdat (…) het beroep kennelijk niet-ontvankelijk is.”

Wetgever aan zet

De ABRvS zet in zijn uitspraak van vandaag de wetgever aan het werk. Zie r.o. 4.6:

“Anders dan is bepaald in artikel 8:1 van de Awb leidt het arrest van het Hof ertoe, dat een niet-belanghebbende die op grond van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht een zienswijze naar voren heeft gebracht over een ontwerpbesluit, gelet op artikel 9, derde lid, van het verdrag niet kan worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, als hij vervolgens tegen het besluit beroep instelt. Dit behoeft aanpassing door de wetgever.”

Hoe, en of, de wetgever dit gaat oppakken is onbekend.

Milieurecht of gehele omgevingsrecht?

Uit het laatste citaat zou overigens kunnen worden afgeleid dat de uitspraak van vandaag enkel zou gelden in het milieurecht (dat een onderdeel is van het omgevingsrecht) en dus niet voor het gehele omgevingsrecht. Dat is o.i. vooralsnog onduidelijk. De opsomming van wetten in r.o. 4.7 van de uitspraak (zie hierboven) doet evenwel anders vermoeden. En ook het feit dat de ABRvS na de vorige Varkens in nood-uitspraak (deel 1) een ruimhartige toepassing beoogde (voor het gehele omgevingsrecht), doet dat. Bovendien overweegt de ABRvS onder r.o. 4.7:

“Aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.”

Wij gaan er daarom vanuit dat de uitspraak op het gehele omgevingsrecht van toepassing is.

Vragen en advies

Hebt u vragen over het omgevingsrecht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.