De (rechts)praktijk is al sinds jaar en dag bekend met het vergunningvrij bouwen. Het bestond onder de (oude) Woningwet en later ook onder de Wabo. Bij vergunningvrij bouwen roept iedereen dan ook meteen automatisch “Bijlage 2 Bor!” Want in die bijlage staan de lijsten met vergunningvrije (bouw)activiteiten. De wetgever heeft deze opnieuw willen opnemen in het stelsel van de nieuwe Omgevingswet. Maar het is even puzzelen om erachter te komen hoe hij dat precies heeft gedaan. In deze blog een poging om dat uit te leggen.

Vergunningvrij bouwen onder de Wabo

Eerst over het huidige stelsel. In art. 2.1, lid 1 onder a en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) staat dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning a) te bouwen, en/of c) gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met (o.a.) een bestemmingsplan.

In het Besluit omgevingsrecht (Bor) staan in bijlage 2 verschillende lijsten met activiteiten waarvoor die vergunningplicht niet geldt. De lijst in art. 2 betreft activiteiten waarvoor je noch voor de activiteit bouwen (a), noch voor het van een bestemmingsplan afwijkend gebruik (c) een omgevingsvergunning nodig hebt. Deze activiteiten worden niet getoetst aan het bestemmingsplan. De lijst in art. 3 betreft activiteiten waarvoor je voor het bouwen geen vergunning nodig hebt. Deze activiteiten moeten echter wel aan het bestemmingsplan voldoen. Verder kent art. 4 de zogenaamde ‘kruimellijst’. Dat zijn activiteiten waarvoor je, in geval ze in strijd zijn met het bestemmingsplan, een korte procedure kunt volgen om een afwijkvergunning te krijgen. Deze kruimellijst komt niet meer terug onder de Omgevingswet omdat al het afwijken van het bestemmingsplan (omgevingsplan) in beginsel volgens eenzelfde (korte) procedure zal gaan. De art. 2- en art. 3-lijsten komen wel terug onder de Omgevingswet.

Onder de Omgevingswet: enkele uitgangspunten

Hier volgen eerst enkele uitgangspunten (zie hier voor de geconsolideerde teksten van de Omgevingswet, Bkl, Bbl, e.d.).

De ‘knip’

Onder de Omgevingswet wordt een knip gemaakt tussen bouwtechnische eisen die aan bouwactiviteiten worden gesteld, en ruimtelijke eisen (hierna: ‘bouwtechnisch spoor’ en ‘ruimtelijk spoor’). Dat onderscheid wordt in eerste instantie gemaakt in art. 5.1 van de Omgevingswet (Ow). Dat bepaalt in leden 1 en 2 o.a.:

“1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
(…)
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. [het ruimtelijke spoor, red.]
2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een bouwactiviteit,
(…)
voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. [het bouwtechnische spoor, red.]”

De bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

De bijlage bij de Ow definieert de omgevingsplanactiviteit overigens als volgt:

“omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;”

Beoordelingskader

Het beoordelingskader voor omgevingsvergunningen (zoals voor omgevingsplanactiviteiten en bouwactiviteiten) staat in hoofdstuk 8 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Dat luidt voor de beide sporen als volgt.

Ruimtelijke spoor

Art. 8.0a Bkl geeft de volgende beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit:

“Artikel 8.0a (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen)
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.”

Het artikel verwijst dus naar het omgevingsplan. Dat omgevingsplan bestaat bij inwerkingtreding van de Ow uit – o.a. – de huidige geldende bestemmingsplannen en de zogenaamde ‘bruidsschat’. Ik veronderstel dit voor het vervolg bekend. De bruidsschat staat in hoofdstuk 7 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Stb. 2020, 400). Het bestaat uit art. 1.1 en artt. 22.1 tot en met 22.303. Deze artikelen maken, tezamen met – o.a. – de huidige bestemmingsplannen, deel uit van het (tijdelijke deel van het) gemeentelijke omgevingsplan.

In art. 22.29 van de bruidsschat (of eigenlijk moet ik dus zeggen: ‘van het tijdelijke deel van het omgevingsplan’) staat het beoordelingskader voor aanvragen om omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit:

“Artikel 22.29 Beoordelingsregels aanvraag binnenplanse omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken algemeen
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als:
a. de activiteit niet in strijd is met de in dit omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken, met uitzondering van paragraaf 22.2.4; en
b. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat artikel luidde voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet.”

Hier staat, kort gezegd, dat de aanvraag wordt getoetst aan de huidige bestemmingsplannen, de regels van de bruidsschat en aan het welstandsbeleid.

Dit betreft dan ook het ruimtelijke spoor.

Bouwtechnische spoor

Art. 8.3b Bkl geeft de volgende beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit:

“Artikel 8.3b (beoordelingsregels bouwactiviteit)
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit die het bouwen van een nieuw bouwwerk inhoudt, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 4 en afdeling 7.1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving en de maatwerkregels die op grond van artikel 4.7 van dat besluit in het omgevingsplan zijn gesteld.
2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit die het verbouwen of het verplaatsen van een bestaand bouwwerk inhoudt, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 5 en afdeling 7.1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving.”

Dit verwijst door naar het Bbl. Dat Bbl is (deels) vergelijkbaar met het huidige Bouwbesluit 2012. Hier staat dan ook kort gezegd dat de aanvraag wordt getoetst aan bouwtechnische eisen.

Dit betreft dan ook het bouwtechnische spoor.

Onderscheid van belang

Het voorgaande – de ‘knip’ tussen ruimtelijk en bouwtechnisch spoor – is van belang voor wat volgt over het vergunningvrije bouwen en gebruiken.

Vergunningvrij onder de Omgevingswet

Ook hier maken we een onderscheid tussen het ruimtelijke en het bouwtechnische spoor. Ik begin met het bouwtechnische spoor.

Het bouwtechnische spoor

Uitgangspunt van art. 5.1, lid 2 onder a Ow is: ‘geen vergunning vereist, tenzij het Bbl aangeeft dat wel een vergunning is vereist’.

Het Bbl wijst de vergunningplichtige bouwactiviteiten aan in de artt. 2.25 en 2.26. Enkel op grond van deze bepalingen zou sprake zijn van een grote hoeveelheid vergunningplichtige bouwactiviteiten. Art. 2.27 van het Bbl maakt echter een belangrijke uitzondering op de artt. 2.25 en 2.26. Die uitzondering betreft drie onderdelen: Geen vergunning is vereist voor:
1- een bouwwerk dat valt onder ‘gevolgklasse 1’ (hiermee vindt een koppeling plaats met de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen),
2- bouwen waarbij o.a. de draagconstructie niet wijzigt,
3- een lijst met bouwactiviteiten die (groten)deels is afgeleid van art. 3 van bijlage 2 bij het Bor.

Voor al deze laatst genoemde bouwactiviteiten geldt dan ook dat deze niet vooraf worden getoetst aan de bouwtechnische beoordelingseisen. Dat neemt niet weg dat de bouwactiviteiten wel moeten voldoen aan die eisen. Dat wordt enkel niet getoetst in het kader van vergunningverlening vooraf.

Het ruimtelijke spoor

Uitgangspunt van art. 5.1, lid 1 onder a Ow is: ‘er is een omgevingsvergunning vereist, tenzij wordt bepaald dat dat niet het geval is’.

Met betrekking tot bouwactiviteiten bepaalt art. 2.29 van het Bbl welke daarvan ‘omgevingsplanactiviteitvergunningvrij’ zijn. Dat artikel komt grotendeels overeen met de lijst uit art. 2 van bijlage 2 bij het Bor. Die bouwactiviteiten hoeven dan ook niet te voldoen aan het omgevingsplan (op enkele welstandseisen na), en hoeven dus ook niet te voldoen aan de bestemmingsplannen die daarvan onderdeel zijn.

Twee activiteiten zijn hier echter niet in meegenomen, die wel in de Bor-lijst staan. Het gaat om de activiteiten sub 3 en sub 12b van art. 2 van bijlage 2 bij het Bor. Deze activiteiten worden genoemd in de bruidsschat (zie hieronder).

Het omgevingsplan mag bouwactiviteiten aanwijzen waarvoor een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. De bruidsschat (en dus het tijdelijke deel van het omgevingsplan) doet dat in art. 22.26:

“Artikel 22.26 Binnenplanse vergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.”

Let wel: hiermee wordt niet het bepaalde in art. 2.29 van het Bbl ongedaan gemaakt. Art. 22.26 van de bruidsschat heeft dan ook geen betrekking op de ‘art. 2-Bor-lijst’ van art. 2.29 van het Bbl. Maar voor de bouwactiviteiten die niet in die lijst staan, roept de bruidsschat in art. 22.26 een (binnenplans) vergunningenregime in het leven. Daarbij gaat het om een vergunningregime voor binnenplanse omgevingsplanactiviteiten.

In art. 22.27 maakt de bruidsschat (en dus het tijdelijke deel van het omgevingsplan) een uitzondering op dit vergunningregime. Die uitzondering komt overeen met de lijst van art. 3 van bijlage 2 bij het Bor. Voor die activiteiten geldt geen plicht om te beschikken over een binnenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning. Dat laat echter onverlet dat de activiteiten wel moeten voldoen aan het omgevingsplan. Er geldt enkel geen beoordelingsmoment vooraf (in het kader van een vergunningtoets).

(In de huidige Wabo-regelgeving geldt hetzelfde: voor activiteiten vermeld in art. 3 van bijlage 2 bij het Bor geldt dat geen omgevingsvergunning voor het bouwen is vereist. Die activiteiten moeten echter wel voldoen aan het bestemmingsplan.)

Van rechtswege activiteiten

Ten slotte nog over de bovengenoemde activiteiten sub 3 en sub 12b van art. 2 van bijlage 2 bij het Bor. We zagen dat deze niet zijn vermeld in art. 2.29 van het Bbl. Dat betekent dat deze activiteiten wel moeten worden getoetst aan het omgevingsplan.

In art. 22.36 van de bruidsschat (oftewel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan) wordt met betrekking tot deze activiteiten echter vermeld dat deze in overeenstemming met het omgevingsplan worden geacht te zijn.

De reden dat dit zo is geregeld met betrekking tot deze activiteiten, is dat de wetgever het aan de omgevingsplanwetgever (de gemeente) heeft willen overlaten hoe deze activiteiten te regelen. De bruidsschat staat in het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Gemeenten mogen bepalingen daaruit wijzigen of schrappen. Dat mogen gemeenten (vanzelfsprekend) niet doen met betrekking tot activiteiten die in (art. 2.29 van) het Bbl staan.

Samengevat

Voorgaande komt kort samengevat op het volgende neer:

1. een groot aantal bouwactiviteiten is onder de Omgevingswet uitgezonderd van een bouwtechnische vergunningplicht. Dat neemt niet weg dat ze moeten voldoen aan bouwtechnische eisen.
2. voor de activiteiten die nu (onder de Wabo) in art. 2 van bijlage 2 bij het Bor staan geldt, op die sub 3 en sub 12b na, dat deze (op enkele welstandsregels na) niet hoeven te voldoen aan de bepalingen van het omgevingsplan.
3. alle andere bouwactiviteiten zijn in de bruidsschat binnenplans omgevingsplanactiviteitvergunningplichtig gemaakt. Daarvan zijn echter uitgezonderd de bouwactiviteiten die nu (onder de Wabo) in art. 3 van bijlage 2 bij het Bor staan. Dat neemt niet weg dat deze bouwactiviteiten wel aan het omgevingsplan moeten voldoen.
4. de activiteiten sub 3 en sub 12b van art. 2 van bijlage 2 bij het Bor worden geacht in overeenstemming te zijn met het omgevingsplan (maar gemeenten kunnen dat wijzigen).

Vragen en advies

Hebt u vragen over het recht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.

Willem Brakenhoff